|
|
|
|
Osnovni elementi demokratske države (v): Raspodela vlasti
U našem približavanju pitanju "Šta je demokratija?" u Osnovnom kursu 1 pojednostavljeno smo razlikovali vladara i one kojima se vlada. Vladar od onih kojima vlada dobije baterije za daljinski upravljač na izvesno vreme.
Kako će pokazati sledeći tekst ova predaja baterija na određeno vreme je deo raspodele vlasti. Ali, ima još drugih uređenja u demokratskoj državi koja sprečavaju da se odjednom u jednoj ruci koncentriše previše moći. Sledeći tekst polazi od tradiconalnog učenja o raspodeli vlasti i predstavlja nam sistem "checks and balances" u modernoj državi: Dalji tekst o formama i problemima raspodele vlasti polazi od političke filozofije Montesquieu-a, u kojoj teoretičar raspodele vlasti predstavlja nesporazume u svom učenju te razlikuje šest nivoa raspodele vlasti:
Tekst nudi novu interpretaciju i prevazilazi tradicionalno učenje o raspodeli vlasti. [ka ovom tekstu].
Raspodela vlasti u demokratskoj državi Moćnici treba da pomognu slobodnu izgradnju partija, slobodno delovanje opozicije, te izgradnju javnog mišljenja, a osim toga treba da omoguće i učešće u političkim odlukama. Kontrola i društveni impulsi bili bi nemogući ako bi se sva vlast nalazila u rukama jedne osobe ili bila skoncentrisana na jednom mestu. Delotvorna kontrola i uticaj na državnu vlast moguć je samo putem te iste državne vlasti. Zbog toga jedna zajednica pokušava podeliti državnu vlast na različite instance, tako da bi se one međusobno mogle kontrolisati i da bi se sprečilo koncentrisanje moći samo u jednoj instanci države, a samim tim i monopol. U pluralističkom sistemu u oblasti političkih partija i izgradnje javnog mišljenja postoji mnoštvo najviših državnih organa. Ali, dok kod političkih partija i javnog mišljenja proces pluralizacije ima veliki prostor za delovanje i preobražavanja, u podeli državne vlasti na različite instance koje su zavisne jedna od druge sve je regulirano u Ustavu. U Ustavu su fiksirane kompetencije različitih državnih organa. Jedna ovakva podela državne vlasti nema za cilj samo međusobnu kontrolu organa, nego joj je cilj i da funkcionisanje državnog aparata učini preglednijim i lakšim za kontrolu. Podela državne vlasti građanina štiti od državne samovolje, a istovremeno mu omogućava i lakše razumevanje vladajućih procesa. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Tradicionalno učenje o raspodeli vlasti Osnovnim elementima ustavno-političkih ubeđenja našeg doba,do kojih smo došli predanjima pripada iskaz da zajednica u njenoj slobodi može biti sigurna samo ako je državna vlast podeljena na različite samostalne organe. Upravo u raspodeli vlasti leži osnovna razlika između slobodne demokratije i diktature. U ovoj poslednjoj je kompetencija odlučivanja koncentrisana u rukama samo jedne osobe ili jedne partije. Ovde zbog toga ne postoji kontrola vlasti, koja bi odstranila samovolju pojedinačnih moćnika. U tom smislu već je otac učenja o raspodeli vlasti, Montesquieu, rekao: "Sve bi bilo izgubljeno kada bi jedan te isti čovek, jedno te isto telo plemića ili naroda obavljalo zadatke sve tri vlasti, kada bi ista instanca imala moć da donosi zakone, da provodi javne zaključke i da pojedincu sudi za prekršaj." Sa istim tim ubeđenjem George Washington je 1796. proglasio američkom narodu: "Duh posedovanja moći teži ka tome da vlast svih službi okupi na jednom mjestu nezavisnu od forme vladavine, što bi vodilo despotizmu. Dovoljna je tačna procena gladi za moći i želje koja vlada čovekovim srcem da se ova moć zloupotrebi, pa da se ova tvrdnja pokaže kao tačna. Neophodnost međusobne kontrole pri posedovanju političke moći u smislu podele te moći na različite grane vladavine, pri čemu je svaka čuvar javnog blagostanja pred prekršajima i upadima one druge, je iskustvo izvučeno iz našeg i ranijeg doba." U ovom citatu izražen je centralni motiv za raspodelu vlasti. Ona proizilazi iz iskustva da svaki čovek koji poseduje vlast može biti zaveden u njeno zloupotrebljavanje, te da se u cilju sprečavanja toga vlast mora podeliti i ograničiti. Montesquieu-ove reči pojašnjavaju kako bi se trebala izvršiti podela vlasti u državi. On prepoznaje tri osnovne funkcije suverene države: zakonodavstvo, izvršenje i sudstvo. Ove tri funkcije po Montesquieu-u, moraju biti težište interesovanja i rada posebnih organa, ako se želi osigurati sloboda građana. Naslednici Montesquieu-a dogmatizirali su njegovo učenje. Oni su striktno delili egzekutivu pripisujući je vladi i upravi od legislative i jurisdiktive. Ova trojna podela i danas je osnova političkog razmišljanja zapadnjačkih demokratija (...). [Početak stranice] [Natrag na pregled] Odstupanja od tradicionalnog učenja o raspodeli vlasti Posebnost ove trojne podele nalazi svoje mesto u osnovnom zakonu kao i u mnogim drugim Ustavima demokratskih uređenja i to je u najmanju ruku tamo regulisana podela između legislative i egzekutive. Zahtev za striktnom podelom vlasti je osnovna značajka svakog demokratskog parlamentarnog sistema u kojem vladu bira parlament i u kojem taj parlament može raspustiti vladu. Jer svugdje gdje parlament bira vladu, biraju se uglavnom muškarci i žene od poverenja i iako ovo nije regulisano Ustavom ipak je tačno da parlament osigurava svoj uticaj na vladu najbolje tako ako je bira iz sopstvenog članstva. Tako da većina ministara ima po dva mesta, odnosno dve funkcije, jednu na klupama vlade, a drugu u frakcijama parlamentarnih partija među svojim kolegama. Tako da po tome ne može biti reči o personalnoj podeli između egzekutive i legislative. Ali, ni na polju kompetencije ne drži se čvrsto do pravila podele. Jer, parlament se ni u kom slučaju ne ograničava samo na zakonodavstvo, nego pokušava da ima uticaja i na važne odluke egzekutivne vlasti, tako što preispituje te odluke, te daje preporuke da se u određenom pitanju treba ponašati tako ili ovako (...). Sa druge strane ni vlada se baš ne ograničava na puku provedbu zaključaka parlamenta. Ponekad se ona sama uključuje u razradu zakona. Velika većina zakonskih nacrta danas ne potiče iz ureda zastupnika, nego upravo iz ministarskih kabineta. Zbog komplikovanosti državnih pitanja i zadataka zastupnici često nisu u stanju da podnesu stručan nacrt zakona, pošto u pravilu eksperti birokratije raspolažu potrebnim podacima i statističkim informacijama. Ovde se mora još pomenuti da parlament sve češće donosi samo okvirne zakone, a onda ovlasti egzekutivu da donese ostale zakone i pojedinačne pravne odredbe. Time i egzekutiva postaje aktivna u zakonodavstvu. Moderna upravna država mora imati ovakve radne olakšice za parlament, ako se ne želi postići da se parlament jednostavno guši u bezbrojnim materijalima zakonodavstva. Ali sveukupno na taj način se politička vlast koncentriše na egzekutivnu vlast. Njen vrh određuje "pravac politike" te ga bazira u provođenju zakona , koje onda parlament sa većinom koja podržava vladu samo prihvata. Pri tom vlada vrši izuzetan pritisak na zastupnike koji pripadaju njenoj partiji, da bi ih pridobila u smislu ispunjavanja sopstvenih želja. Istina, i većina u parlamentu može uticati na ministarstva i njihove odluke putem davanja saveta i podsticaja ili putem pritiska da se pripreme određeni zakoni ili da se provedu određeni zaključci (...). [Početak stranice] [Natrag na pregled] U šemu klasičnog učenja o raspodeli vlasti ovakvi postupci se ne mogu jednostrano svrstati. Očigledno je još jurisdiktivna vlast odvojena od ostale dve iako istorijski gledano ona često preuzima upravne zadatke. Dovoljno je da pomislimo samo na sudove za registraciju, neke oblasti slobodnog sudstva i na maloletničko kazneno pravo. Ovde se moraju navesti još neki slučajevi provođenja sudske ustavnosti, kao što je gašenje jedne partije, koje po klasičnoj podeli vlasti, čak iako do njega dođe na osnovu sudskog postupka kao mera pripada egzekutivnoj vlasti. Uprkos preklapanjima kompetencija koje se ne mogu ni nabrojati usled njihovog velikog broja jurisdiktivna vlast je ipak odvojena od egzekutive i legislative, iako su članovi najvišeg suda imenovani od vlade i parlamenta. Kategorije učenja o raspodeli vlasti nisu više upotrebljive za oznaku legislative i egzekutive. Ovakvo stanje dovelo je do toga da je Montesquieu-ovo učenje o raspodeli vlasti na tri dela nazvano "prevaziđenim i dalekim od stvarnosti", pa čak i "zahrđalom mislilačkom šemom" (Karl Loewenstein). Ovakva promena čini se neizbežnom jer u modernoj demokratskoj državi jednostavno se ne može provesti striktna podela između egzekutive i legislative, čak ni onda kada je ona kao u Ustavu Sjedinjenih Američkih Država konstituirana potpuno odvojena jedna od druge. U SAD-u je jaz između šefa vlade i parlamenta veći nego u evropskim parlamentarnim sistemima i tamo je parlament održao mnogo više svog prvobitnog značenja. Ipak, ni američkom sistemu ne nedostaje tendencija razvoja kakve su opisane u nekoliko gornjih redaka, a sve u smislu opšteg razvoja. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Nova određenja učenja o raspodeli vlasti Zahtev za novim određenjima učenja o raspodeli vlasti proizilazi iz činjenice da zakonodavna, izvršna i sudska vlast ne pokrivaju sva područja delovanja jedne države. Parlamenti ni u kom slučaju nisu zaposleni samo zakonodavstvom, a zadaci države daleko prekoračuju samo izvršne funkcije. Danas se funkcija pojedinih državnih organa mnogo bolje da opisati kroz podelu na oblasti: 1. osnovnog političkog odlučivanja, 2. izvršenja ovih političkih odluka, 3. kontrole tih odluka i izvršenja u smislu ustavnih principa. . To nas opet vodi do već poznate šeme podele ove tri osnovne funkcije na različite organe. Sudačka vlast, ali ni u kom slučaju samo ona, spada u oblast kontrole. Izvršenje političkih odluka, bilo da se radi o provedbi zakona ili o provedbi vanjsko-političkih ciljeva, je u prvom redu zadatak javne službe uprave. Vlada je također deo uprave, ali kao najviša instanca u ovoj oblasti ona sama nije izvršni organ. Njena primarna funkcija mnogo više leži u formulisanju osnovnih političkih odluka (...). Parlament je u ispunjavanju ovog zadatka usko povezan sa vladom. On ima pravo i obavezu da uzima uticaj u postavljanju cilja unutrašnje i vanjske politike, te da učestvuje pri njenom formulisanju. Ovakva delatnost je sigurno više nego što pojam zakonodavstvo nosi u sebi. Vlada i parlament su organi koji moraju doneti osnovne političke odluke u okviru jedne zajedice. Pošto vlada i parlament moraju zajednički delovati u obavljanju ove funkcije samo je po sebi konsekventno da se između te dve institucije naprave veze. Parlamentarni sistem u sebi nosi zajednički zadatak za vladu i parlament, a to je donošenje osnovnih političkih odluka u okviru jedne zajednice. Istina trebalo bi povući striktnu crtu između pojmova formulisanja jedne odluke i njenog praktičnog provođenja. Ovde zakonski propisi uvode pojam tzv. inkompaktibiliteta, nepomirljivog odnosa između pripadnosti javnim službama i zastupničke delatnosti. Iz tih razloga samo u posebnim i izuzetnim slučajevima službenici postaju ministri. Da tu još jedanput naglasimo da ministarska služba jednako kao i zastupnička služba ima zadatke donošenja osnovnih političkih odluka. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Ako su po tome parlament i vlada u istoj funkciji, oni se onda mogu i kontrolisati. Podeljena odgovornost je podeljena moć. Akteri su jedni sa drugima povezani sistemom "checks and balances", sistemom ravnoteže i balansiranja. Vlada i parlament su zavisni jedno od drugog i za formulisanje određenih zakona trebaju određeni koncenzus. Ovakav postupak ima u osnovi konsekvence Montesquieu-ovih razmišljanja u tadašnjim vremenskim kategorijama vezano za zakonodavstvo kao primarno područje osnovnih političkih odluka, koje je on onda video podeljeno u domove - Dom plemića i Dom građana - da bi na taj način podelio vlast. Ta dva državna organa i grupe koje stoje iza njih su na taj način prisiljeni da ponekad pri izvršavanju državnih zadataka rade zajedno. Prisila da se sarađuje u sebi već ima elementre međusobne kontrole. Osim toga, u parlamentu postoji još i jedna autonomna kontrola u obliku parlamentarne opozicije. U tom prostoru koji je ostavljen za opoziciju i njene sopstvene pretpostavke još uvek živi suprotnost parlamenta i vlade kakvu poznajemo iz vremena konstitutivnih monarhija. Čak i klasična šema raspodele vlasti je samo fiksacija određene istorijske situacije u kojoj je kralj predstavljao egzekutivu, koja je stajala nasuprot parlamenta kao političke snage sa sopstvenim pravom i legitimacijom. Montesquieu je svojom raspodelom vlasti oduzeo krunu, raniju apsolutnu zakonodavnu vlast i dodelio je izabranom parlamentu, pri čemu je zastupao građanstvo. Kralj i parlament trebali su onda zajedno da predstavljaju zemlju; a različitosti njihovih delatnosti dozvoljavale su im striktnu podelu. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Razvoj u znaku demokratizacije je tekao tako da se ustanovila misao o suverenitetu naroda, te kralju oduzela egzekutivnu vlast i legitimaciju. Kruna je u korist parlamenta izgubila na težini. Na ovaj način i podela između egzekutive i legislative je bivala sve teža dok konačno parlament nije osvojio i egzekutivu, te je učinio zavisnom od ukazivanja svog poverenja. Time je ukinut princip stare podele. Ona se mogla održati samo tamo gde su se ljudi kao u SAD-u odlučili za predsednički sistem. Ovdje na mjesto monarha stupa predsednik kojeg je izabrao narod i koji nije odgovoran kongresu. Direktnim izborom on dobiva jednaku legitimaciju kao i parlament. Time je najpre moguća personalna podela. Članovi vlade SAD-a nisu članovi kongresa, nego ljudi koje je poverenje predsednika u njih dovelo u službu. U osnovnim pitanjima predsednik je obavezan na saradnju i dogovor sa kongresom. Tako da ni SAD ne čine izuzetak istovremenog bavljenja vlade i parlamenta osnovnim političkim odlukama. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Nove forme raspodele vlasti u 20. veku Potpuno uspostavljanje demokratskih misli 20. veka donelo je kraj striktnoj podeli između egzekutive i legislative. Ali, to nije promijenilo ništa na osnovnom principu po kojem se zahteva raspodela vlasti u državi radi osiguranja slobodnog zajedništva. Samo su forme u kojima se izražava raspodela vlasti postale drugačije. Razvoj je okarakterisan time da je posebno oblast sudstva prošla proces izuzetne razgradnje. U smislu ustavnosti ona kontroliše, kako vladu tako i parlament. Montesquieu tada još nije mislio na ovakvu kontrolu. Kao posebna kontrolna grana razvila se kontrola ustavnosti, jednako kao i upravna delatnost koja je iz desetljeća u desetljeće sve više dobijala na značaju. Očuvanje zakona koje je po Montesquieu-ovom mišljenju pripadalo legislativi danas sve više provode sudovi. A i zbog saradnje sa vladom u pitanjima donošenja političkih osnovnih linija parlament sve manje provodi kontrolu vlade. Nove forme raspodele vlasti nastale su i u drugim oblastima. Mnoge demokratske zajednice današnjice su organizovane federalno. Relativna samostalnost pojedinih, uglavnom umetno nastalih delova države dobija opravdanje svog postojanja tek pod unutrašnjom podelom vlasti, pre svega kada ne postoje istorijske tradicije o državnoj samostalnosti. Čak i lokalno-samoupravna uređenja služe rasplinjavanju egzekutivne vlasti bar na lokalnom nivou u općinama i dodeli većeg procenta učešća građanima u donošenju političkih odluka. Naravno da je ova višeslojnost opet jedan od elemenata kontrole i međusobnog očuvanja državne birokratije u savezu, pokrajinama i opštinama. Osim toga na ovaj način je sasvim jasno kako neki elementi raspodele vlast mogu služiti demokratizaciji i biti motivisani s njene strane. Ovakvom raspodelom vlasti postiže se još veće učešće građana u političkom odlučivanju (...). [Početak stranice] [Natrag na pregled] Uz pojam raspodela vlasti spada i periodični izbor predviđen u svakoj demokratskoj državi. Vlast se deli i vremenski. Činjenica da američki predsednik mora učestvovati na sledećim izborima nakon isteka njegove prve legislaltivne periode i da nakon toga može biti samo još jedanput izabran u službu u velikoj meri ograničava njegove moći. Isto važi i za izborne periode parlamenata. Što su ti periodi kraći to je jača pozicija javnog mnenja i birača. I oni sami opet imaju svoj udeo u velikom sistemu raspodele vlasti i učešća u političkom životu. Međutim, s ovim u vezi odlučujuću ulogu mogu imati i posebni propisi o posebnim rokovima (...). Moć političkog gremija često je zavisna i od toga koliko često ili retko taj gremij zaseda, odnosno sme da zaseda. Gremij koji zaseda svakog meseca je mnogo jači od onoga koji se saziva samo jednom godišnje. Suprotno ovom principu nezavisnost pravde osigurava se između ostalog i time da se suci imenuju na doživotnu službu. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Iz svega navedenog proizilazi da više ne postoji dogma striktne podele između egzekutive, legislative i jurisdiktive. Istovremeno svaka demokratija i dalje pokušava da isključi bilo kakav monopol nad vlasti. Ona na pet nivoa organizuje saradnju i sukobljavanje političkih snaga: birači i javno mnenje, partije i savezi, parlament i njegova dva doma, egzekutiva kao vlada i uprava i sudska vlast učestvuju - iako sa različitim udelom - u formulisanju osnovnih političkih odluka, njihovom provođenju i kontroli. Svi učesnici ostaju vezani za osnovne ustavne principe i moraju se pridržavati pravila koja im i dozvoljavaju učešće u igri. Svi se moraju stalno stavljati pod kontrolu drugih organa, tako da je državna vlast u demokratskoj državi ograničena komplikovanim sistemom ograničenja, podele, i protuteže. Čuvar svega ovoga, je po shvatanju moderne demokratije, norma pravne države nad kojom mora da bdi posebno nezavisna pravna instanca (...). [preuzeto iz: Waldemar Besson/Gotthard Jasper, Vodič kroz modernu demokratiju. Sastavni elementi slobodne demokratične/demokratske države, Bonn 1990.]
|
|
Teme: Ljudska
prava I Uzori I Demokratija I Partije I Evropa
I Globalizacija I Ujedinjene
nacije I
Održivi razvoj
|
