Šest nivoa raspodele vlasti - nova interpretacija tradicionalnog učenja 

Sledeći tekst pokušava da da novu interpretaciju tradicionalnog Montesquieu-vog učenja i razlikuje šest nivoa raspodele vlasti u modernoj državi. Podeljen je u sledeće odeljke:  

[Početak stranice]

---

Parlamentarni vladajući sistem i raspodela vlasti

Montesquieu — teoretičar kojeg su najčešće pogrešno razumevali 

Diskusija o raspodeli vlasti ne počinje sa Montesquieu-om. Ona svoje početke ima u Staroj Grčkoj i ne prekida se ni u Srednjem veku. I  Montesquieu je u John Locke-u (1632.-1704.) imao prethodnika, od kojeg je uzeo bitne delove teorije. Ipak, Montesquieu (1689.-1755.) je probio ideju raspodele vlasti i on je mislilac, na kojeg su se onda pozivali svi koji su u kasnijim godinama pokušali razjasniti probleme raspodele vlasti. Montesquieu-ove predstave o raspodeli vlasti u biti su opisane u  6. odeljku njegove 11. knjige "O duhu zakona", koja se prvi put pojavila u Ženevi 1748. godine. Ovde se nalazi i jezgro njegovog učenja, koje se uvek citira: "Sve bi bilo izgubljeno kada bi samo jedan jedini čovek ili jedno telo, bilo da ono pripada moćniku, plemiću ili narodu imalo sledeće tri vlasti: vlast donošenja zakona, vlast javnih zaključaka i provođenja zakona, kao i vlast da sudi za prekršaje ili za lične svađe." 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Podela

Često zastupljeno mišljenje da je Montesquieu hteo ostvariti totalnu podelu i nezavisnost tri vlasti legislative, egzekutive i jurisdiktivne vlasti nije tačno. Upravo suprotno u pomenutom 6. odeljku svoje knjige on dopušta mnoga "presecanja" i "mešanja" jedne vlasti u drugu.  Montesquieu npr. priznaje monarhu da kao nosilac egzekutivne vlasti ima apsolutno pravo veta na odluke legislative, da bi izbegao opasnost da legislativa postane "despotska" vlast. Parlamentu je Montesquieu oduzeo pravo da pazi da li egzekutiva dobro provodi njegove donesene zakone. Parlament zato ima pravo da službenike i ministre kralja stavi pod sudski postupak, ako se oni ponašaju van okvira zakona. Da ovde damo samo jedan primer: Montesquieu Gornjem domu, pored njegove zakonodavne funkcije daje i sudsku funkciju. Plemiće ne treba da osude od normalni sudovi, nego Prvi dom parlamenta, da o njima ne bi sudila niža, nego jednaka instanca. 

Ovi primeri trebali bi da dovoljno pokazuju da Montesquieu nije insistirao na striktnoj raspodeli vlasti i da se on ne oslanja samo na institucionalne mehanizme, nego da u svoja razmišljanja o balansiranju vlasti uključuje i društvene grupacije tadašnjeg vremena. Kako su nivoi raspodele vlasti bitni za Montesquieu-a pokazuje u jednom "previdu"  (Martin Draht), koji se opet nalazi u 6. odeljku 11. knjige: "Tako, dakle, izgleda Ustav o kojem smo govorili u svojim osnovnim elementima. Legislativa se sastoji iz dva dela, koji međusobno drže na lancima promenljivim pravom sprečavanja one druge . Oba su vezane egzekutivom, koja je sa svoje strane opet vezana legislativom. Ove tri vlasti ..." - iako  Montesquieu ovde uopšte ne spominje jurisdiktivnu vlast, ipak govori o tri vlasti, na čijem je čelu egzekutiva - monarh, na drugom mestu je Prvi dom parlamenta - plemići i na trećem mestu je Drugi dom parlamenta - zastupljeno građanstvo. Veliko značenje društvenih nivoa raspodele vlasti jasnije se vidi i pri  Montesquieu-ovom pominjanju jurisdiktivne vlasti, odnosno već pomenutih napora da se plemići zaštite u sudskom procesu koliko god je to moguće.  

Montesquieu-u nije stalo do funkcionalne i personalne podele tri državne vlasti, njemu je mnogo više stalo do osiguranja slobode i dostojanstva čoveka. Tu slobodu i dostojanstvo  Montesquieu želi odbraniti od anarhije i despotizma uz pomoć zakonskog uređenja, koje što je moguće više isključuje zloupotrebu vlasti. Za sprečavanje zloupotrebe vlasti bilo bi neophodno (citat iz 4. odjeljka 11. knjige) "da jedna vlast sprečava drugu", što je moguće samo onda kada vlasti nisu potpuno odvojene jedna od druge. Montesquieu je konačno — to bi se moglo reći za njega sa malo preterivanja — pre teoretičar skrupula i mešanja vlasti nego raspodele vlasti. 

[Početak stranice]        [Natrag na pregld]

Od Montesquieu je učenje o podeli vlasti stalna tema za diskusiju da bi se postigla što smislenija forma vladajućeg sistema. 

Ako se danas žele izdvojiti elementi raspodele vlasti u jednom sistemu, onda se ni u kom slučaju ne smemo ograničiti na institucionalno područje. Moraćemo se podsetiti da je kod Montesquieu-a pored institucionalne postojala i društvena raspodela vlasti. Ova činjenica uključuje jednostavno prenošenje njegove ideje na današnje sisteme. Klasno društvo koje je njegovano i u delu  Montesquieu-a pripada prošlosti, danas su nastupili drugi elementi koji ograničavaju vlast. Ovde treba podsetiti na federalno državno uređenje pomenuto po prvi put u američkom Ustavu, na značenje osnovnih prava i na nešto što je Montesquieu-u sasvim nepoznato, na moderne partije i grupe interesenata. Faktori raspodele, skrupula i mešanja vlasti od Montesquieu-ovog perioda mnogo su porasli. Ovo je bilo, između ostalog, i neophodno, s obzirom da su država, državni aparat i državna funkcija zabeležili brz rast o kojem mislilac iz 18. veka nije mogao ni sanjati.  Winfried Steffani je formulisao katalog onih faktora koji su pri ostvarivanju Montesquieu-ove osnovne ideje - održanja slobode i dostojanstva čoveka kao i sprečavanje loupotrebe državne vlasti igrali i igraće važnu ulogu: On razlikuje sledeće nivoe: 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

• državno-pravna, horizontalni nivo raspodele vlasti: Ona počiva u biti na polaznoj razlici između zakonodavne, izvršne i pravne vlasti, ali je izuzetno modifikovana uvođenjem partija i parlamentarnog vladajućeg sistema. 

• vremenski nivo raspodele vlasti: U svakoj zapadnoj demokratiji ograničeno je trajanje parlamentarnih mandata i vladinih službi. Oni završavaju izborima, odnosno obnavljaju se. Dok partije u parlamentarnom sistemu delimično doprinose mešanju vlasti na državno-pravnom nivou, na vremenskom nivou one predstavljaju najvažnijeg garanta sprečavanja zloupotrebe vlasti, pošto one biračima nude alternativu i tako sprečavaju diktaturu jedne partije. 

• federativni nivo raspodele vlasti: Federativni Ustav ograničava moć političkih institucija centralne države. Sa druge strane članice saveza imaju  u različitim zamljama različite načine političkog uticaja na centralnu državu, kako pokazuju Savezno veće ili Senat u američkom slučaju. Moramo podsetiti i na to da funkcionisanje federalne države koje je do pre nekoliko godina bilo samo po sebi razumljivo uvođenjem socijalne države ne protiče tako kako bi se olako moglo zaključiti. Pokušaji Ronald Reagan-a u SAD-u da na članice saveza vrati kompetencije, protekli su bez većih uspeha, ali su jasno pokazali da prenošenje kompetencija sa država članica na centralnu državu nije automatski proces.   

• konstitucionalni nivo raspodele vlasti: Ovde se, pre svega, mora ukazati na Ustav. Ustav u većini zapadnjačkih demokratija ograničava kompetencije odlučivanja dotičnih parlamentarnih većina, jer promena Ustava, na primer zahteva kvalifikovanu (=dvotrećinsku) većinu (...). 

• decisivni nivo (= odlučujući nivo) raspodele vlasti: Proces poltičke izgradnje volje i proces političkog odlučivanja ne odigrava se danas samo na državnom nivou, te tako ne može biti ni opisan sa isključivo državnim kategorijama. Uvezivanje delovanja partija koje prezimaju vlast kao i interesnih saveza ne može se danas ostaviti nezapaženo. 

• socijalni nivo raspodele vlasti: Uprkos ukidanju klasne države današnje društvo se nije razvilo u "nivelirano srednjestaleško društvo" (Helmut Schelsky). Različiti interesi različitih slojeva društva zahtevaju od političkih partija različite ponude i predloge rešenja za nastale probleme.  

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Lista uplitanja vlasti jedne u kompetencije druge [u liberalno-demokratskim sistemima] mogla bi se nastaviti bez teškoća. Ono što se uopčte može tvrditi je da u demokratskim sistemima ne dolazi do uplitanja vlasti jedne u kompetencije druge, osim ako to uplitanje nije propisano Ustavom. Ovo važi i za američki Ustav koji u zapadnom svetu važi kao primer gde je zahtev za raspodelom vlasti najviše ispoštovan. Amerikanci retko govore o raspodeli vlasti ("separation of powers"), oni često naglašavaju princip "checks and balances" i na taj način stavljaju elemente raspodele vlasti i elemente pomešane vlasti jedne do drugih. 

Može se reći da samo konstatacija da sve zapadnjačke demokratije pokazuju mešane elemente i nije neki argument pred stalnom borbom za oštrijom raspodelom vlasti. Zbog toga je potrebno uvek ponovo upozoravati na to, ako se ne izdvoji nezavisnost jurisdiktivne vlasti koja se nikad ne dovodi u pitanje.  .

Mora se reći da se zahtev za pojačanom podelom vlasti neretko provodi samo u korist jedne određene institucije (...). 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Predominacija vladine moći

[Ovde] se mora pomisliti, da su današnje zapadnjačke demokratije i tako više ili manje okarakterisane predominacijom vladine moći nasuprot parlamenta. Prelazak liberalne "države noćnog čuvara" iz 19. veka u modernu državu koja ima šta da doprinese vodio je ogromnom povećanju državnih zadataka koje je onda u velikoj većini morala preuzeti vlada. 

"Internacionalizacija državne politike" (Wilhelm Hennis), stalno rastuća težina internacionalnih i supranacionalnih organizacija, nameću u parlamentima bitne probleme, koji se na području internacionalnih odnosa teško mogu rešiti bez pomoći vlade. I političko planiranje je jedan od elementa koji jača vlade i birokratije.

Očigledan dokaz za ovu predominaciju vlade su ogromni činovnički aparati, koji su ispomoć parlamentima, što je slučaj i u SAD-u gde kongres raspolaže sa najboljom mogućom personalnom ispomoći u odnosu na sve parlamente u zapadnoj Evropi. Zahtev za oštrijom raspodelom vlasti postavljen je, pre svega, zato da bi vlada kao najmoćnija institucija vladajućeg sistema mogla još više biti zaštićena od uplitanja parlamenta.  

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Parlament, kojem se ne dozvoljava učešće u vanjskoj politici i političkom planiranju, parlament kojeg se ograniči samo na ratifikaciju vladinih odluka, u parlamentarnom sistemu nema više mogućnosti da odbije neku odluku, jer bi dotična većina koja nosi i vladu odmah ovakvom glasanju iskazala indirektno nepovjerenje. Dakle, nemoguće je da se radi samo o tome da se vladine odluke u vanjskoj politici, političkom planiranju ili u ostalim oblastima kompetencija koje potpadaju pod raspodelu vlasti štite od mogućeg "upada" parlamenta. Pre bi se reklo da se radi o tome da se vladi obezbedi delotvoran balans. Ovo je moguće samo ako se osnovne odluke donose zajedno, dakle, i od vlade i od parlamenta. 

Odlučujući argument protiv takvog poteza jeste da bi na taj način bila izbrisana odgovornost za političke odluke. Ako bi različiti državni organi bili zaduženi za iste stvari, na kraju bi bilo nejasno ko je doneo koju odluku i ko za nju snosi odgovornost. Ma kako tačna bila ova teza i za nju postoji protuargument. 

Jasna podela državne vlasti i odgovornosti u modernoj industrijskoj državi dovela bi do takve predominacije vlade, da bi  Montesquieu-ov osnovni princip o međusobnim skrupulama vlasti bio uzdrman. Osim toga birač, kojem je potrebno da zna ko nosi odgovornosti za donesene odluke, i ne razlikuje između vlade i parlamenta, nego pravi razliku između vlade i vladajuće većine s jedne, i opozicije s druge strane. Biraču se kod svih velikih odluka nude alternative. Recimo da vlada i vladajuća većina u parlamentu žele provesti poresku reformu, a opozicija to odbija. Birač sasvim jasno može svrstati odgovornost u ovom slučaju, a osim toga on može, ukoliko držanje one partije koju je do tada podržavao ne osvedoči, izvući konsekvence iz svega i na sledećem izboru reagovati u skladu sa njima.  

Pripisivanje odgovornosti je što je vrlo intresantno u predsedničkom sistemu SAD-a gde su elementi raspodele vlasti nešto više izraženi nego u Evropi, jako teško. Sam predsednički vladajući sistem je jedan od uzroka te težine, tj. činjenica da zastupnici u Kongresu glasaju uglavnom suprotno od frakcija iz kojih dolaze. Odlučujuće političke odluke donose se različito kvalifikovanim većinama. U partijskom sistemu SAD-a birač ne može pripisati odgovornost ni demokratama ni republikancima za neke od donesenih odluka. On se (birač) pri ponovnom izboru može voditi samo time kako se dotični zastupnik njegovog izbornog kruga ponašao pri donošenju neke važne odluke. Zbog toga nije ni čudo što diskusija o reformama pri kojoj je moguće jasno određenje političke odgovornosti od 50-tih godina više nije započinjana.  

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Vlada plus parlamentarna većina nasuprot opozicije 

Parlamentarni vladajući sistem ne tiče se - doduše samo formalno - samostalnosti parlamenta. Osnovna pretpostavka raspodele vlasti po kojoj samostalan parlamant kao celina treba da stoji nasuprot vlade poput balansa pripada fikciji. Politička linija razdvajanja više ne razdvaja parlament i vladu nego povlači granicu između vlade i parlamentarne većine na jednoj, a opozicije na drugoj strani. Vladajuća većina u parlamnetu koja danas bira predsednika vlade ne može se sutra odjednom pretvarati kao da je sa tom osobom i vladom ništa ne povezuje. Ukoliko bi vladajuća većina u parlamentu odlučila da ne sarađuje sa šefom vlade kojeg je sama izabrala i sa njegovom vladom, onda bi ona sama sebi stavila loš imidž na vrat, naime (...) izabrala je lošeg čoveka sa kojim ne želi da radi. Mostove između parlamentarne većine i vlade koje su u današnjem vladajućem sistemu povezane, te mostove grade partije. Ipak, ovo ne sme da znači da vlada i parlamentarna većina predstavljaju jedno jedinstvo. Različit intenzitet odnosa između ovih organa zavisi pre svega od broja partija koje su potrebne za izgradnju vlade.

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

• Često se jedinstvo između vlade i većine u parlamentu ostvaruje najbrže onda kada vladu gradi samo jedna partija. To je po definiciji slučaj u dvopartijskim sistemima, ali kao izuzetak može se pojaviti i u višepartijskim sisemima (...). Čak iako samo jedna partija gradi vladu biće različitih tumačenja između vladajuće partije i vlade ili između delova vladajuće partije i vlade. Oni će u svakom slučaju pokušati da pred javnost ne iznesu razloge svojih neslaganja, ali svađa neće izostati. Vlada može polaziti od toga da u parlamenetu ima vernu vladajuću većinu, ali ovu većinu ne treba previše maltretirati jer bi mogla odlučiti da ne bude više verna većina, nego samo većina. 

• Nije za očekivati potpuno jedinstvo između vlade i parlamentarne većine kada je za gradnju vlade zaista potrebno više partija, ali se između ova dva organa može očekivati dobra saradnja. Još pre izbora je jasno koje partije su u slučaju pobede spremne da zajedno grade vladu. Ovakvim utvrđivanjem partije se obavezuju pred svojim biračima. Za njih se velike opasnosti kriju iza mogućnosti da za vreme trajanja legislativnog perioda odstupe od ovih obećanja(...).  

• Višepartijski sistem u kojem pre izbora nije jasno ko bi s kim u slučaju pobede gradio vladu može verovatno prvi dovesti do klasičnih uloga vlade i parlamenata jedne prema drugom. U logici situacije je da se ukoliko su za gradnju vlade potrebne tri partije, partije pre izbora malo posavetuju i razmisle ko bi mogao biti s kom, da ne bi od samog početka gradnju vlade napravili nemogućom. U ovakvim sistemima - IV: Francuska republika ili Italija nakon Drugog svetskog rata - pad vlade je normalna stvar. Što pre parlamentarni vladajući sistem dozvoli da parlament bude balans vladi, to je ovaj politički sistem nestabilniji. 

[Emil Hübner; preuzeto iz: Savezna centrala za političko obrazovanje: Parlamentarna demokratija 1, Informacije o političkom obrazovanju Br. 227, 1993.]

[Početak stranice]

Teme:  Ljudska prava  I  Uzori  I  Demokratija  I  Partije  I  Evropa  I  Globalizacija  I  Ujedinjene nacije  I  Održivi razvoj

Metode:    Politička didaktika    II    Pedagogija mira    II    Metode

     

Ovu online ponudu političkog obrazovanja razvila je agora-wissen, študgartsko društvo za političko opismenjavanje putem novih medija (GbR). Ukoliko imate pitanja ili nekih sugestija, molimo Vas da nam se obratite.