Componente fundamentale ale statului democratic (V): Separaţia puterilor

Într-un alt text privitor la formele şi problemele principiului separaţiei puterilor este analizată filosofia politică a lui Montesquieu - teoreticianul "numărul unu" al separaţiei puterilor, atrăgând atenţia asupra intepretărilor greşite care au fost date teoriilor lui şi enumerând mai apoi cele şase nivele ale separaţiei puterilor din statul modern, după cum urmează:

Acest text oferă o reinterpretare a teoriei tradiţionale şi depăşite despre separaţia puterilor [spre text].

[începutul paginii]

Separaţia puterilor în statul democratic

Partidele şi mai ales opoziţia şi a opinia publică liberă au rolul de a-i controla pe cei în ale căror mâini se află puterea şi de a participa la viaţa politică a societăţii. Fireşte că dacă întreaga autoritate statală s-ar cumula într-un sigur loc controlul şi impulsionarea societăţii nu ar mai fi posibile. Un control şi o influenţare eficientă a puterii statale este de neconceput în lipsa existenţei unei autorităţi statale. De aceea, comunitatea liberală încearcă să împartă autoritatea statală în diferite instanţe autonome care se supraveghează reciproc, evitând astfel cumularea şi monopolizarea puterii de către un singur organ. La pluralitatea partidelor politice şi a opiniilor publice se adaugă, prin urmare, în statul democratic liberal şi un număr mare de organe statale. Însă în timp ce în cazul partidelor şi al opiniei publice, procesul pluralizării revine forţelor sociale, felul în care este împărţită autoritatea statală este stabilit prin Constituţie, puterea fiind distribuită între diversele instanţe independente una de cealaltă. În Constituţie sunt fixate şi competenţele care revin acestor organe ale statului. Această separaţie constituţională a competenţelor statale nu vizează doar controlarea reciprocă a organelor, ci şi transparentizarea activităţilor aparatului statal. Separaţia puterii protejează cetăţenii faţă de abuzurile statului şi îl face să înţeleagă mai bine cum se desfăşoară procesul de guvernare.

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Teoria tradiţională a separaţiei puterilor

Libertatea unei societăţi nu poate fi garantată decât atunci când autoritatea statală este separată pe domenii autonome. Această afirmaţie constituie esenţa teoriilor politice contemporane. Separaţia puterilor este cea care deosebeşte în mod fundamental democraţia liberală de dictatură. Într-o dictatură, întreaga autoritate decizională revine unui singur individ sau partid. Aici nu există controlul puterii, ceea ce face ca indivizii să fie expuşi abuzurilor deţinătorilor puterii. În acest sens Montesquieu, părintele teoriei separaţiei puterilor a spus: "Totul ar fi pierdut dacă aceeaşi persoană sau acelaşi grup de oameni influenţi - nobili sau simpli cetăţeni, ar deţine controlul asupra tuturor celor trei puteri: puterea de a emite legi, de a executa deciziile şi de a da verdicte juridice."

Şi George Washington a susţinut aceeaşi teorie în mesajul său de adio adresat poporului american în 1796: "Esenţa puterii se manifestă în dorinţa de a cuprinde toate funcţiile autorităţii, impunând astfel, indiferent de forma de guvernare, principiul despotismului. O evaluare corectă a acestei dorinţe de putere şi a predispoziţiei omului de a abuza de aceasta este suficientă pentru a vă convinge de adevărul acestei afirmaţii. Necesitatea controlului reciproc în exercitarea puterii politice, sub forma separării autorităţii în diferite segmente, fiecare segment apărând societatea de eventualele abuzuri făcute de celelalte segmente, a fost dovedită de istoria mai veche, dar şi de cea mai recentă."

În ambele citate de mai sus apare motivul central al separaţiei puterilor. Cele două personalităţi care au făcut aceste afirmaţii amintesc despre pericolul reprezentat de tentaţia la care sunt expuşi cei care deţin puterea de a abuza de aceasta. Această tentaţie poate fi combătută prin limitarea şi separaţia puterii. Montesquieu arată cum s-ar putea separa autoritatea statală. El numeşte cele trei funcţii de bază ale unui stat suveran: funcţia legislativă, de executare a legilor şi funcţia juridică. Aceste trei funcţii trebuie, după cum a afirmat Montesquieu, să fie îndeplinite de trei organe separate, dacă se doreşte garantarea libertăţilor cetăţeanului. Urmaşii lui Montesquieu au ridicat teoriile acestuia la rangul de dogmă. Ei au făcut distincţia strictă dintre executiv, care cuprindea competenţele de guvernare şi administraţie, legislativ şi juridic. Această triadă rămâne şi astăzi valabilă în teoriile politice ale democraţiilor occidentale (...).

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Deviaţii de la teoria tradiţională a separaţiei puterilor

Legea fundamentală nu prevede cu exactitate această separaţie a celor trei puteri, cel puţin în ceea ce priveşte delimitarea executivului de legislativ, vezi mai ales felul în care, în orice sistem parlamentar, guvernul este numit, putând însă fi şi dizolvat de Parlament, ceea ce vine să contrazică principiul separaţiei stricte a puterilor. Pentru că acolo unde Parlamentul formează guvernul, acesta alege de regulă persoane în care are încredere şi care fac parte din rândurile sale. Chiar dacă nu este prevăzut de Constituţie, Parlamentul îşi asigură puterea de influenţă asupra guvernului constituind guvernul din proprii săi membri. Astfel, majoritatea miniştrilor îndeplinesc concomitent două funcţii, una de parlamentar şi cealaltă, de membru a guvernului.

Nu poate fi astfel vorba de o separaţia a executivului de legislativ la nivel de persoane. Dar nici în ceea ce priveşte competenţele, acest principiu nu este respectat întocmai. Competenţele Parlamentului nu  sunt în nici un caz doar de ordin legislativ, acesta încercând să exercite influenţă asupra deciziilor executivului, să adopte o anumită atitudine într-o anumită chestiune (...).

Pe de altă parte, nici atribuţiile guvernului nu se limitează doar la executarea legilor emise de Parlament. În primul rând, guvernul participă la elaborarea legilor. Majoritatea proiectelor de lege de astăzi sunt elaborate de birourile ministeriale şi nu de cele ale parlamentarilor. De multe ori, sarcinile care revin statului sunt atât de complicate, încât membrii parlamentului nu sunt capabili să formuleze de unii singuri un proiect de lege, ei trebuind să consulte experţi din administraţie care să îi informeze despre starea lucrurilor.

În plus, Parlamentul creează din ce în ce mai des doar legi-cadru, împuternicind executivul să se ocupe de detalii. Astfel, executivul capătă în mod indirect o funcţie legislativă.

Administraţiile moderne trebuie să permită asemenea facilităţi pentru activitatea parlamentară, pentru a evita ca legislativul să se piardă în discuţii fără sfârşit. Astfel, executivul dobândeşte mai multă greutate. Vârful acestuia numeşte "liniile directoare ale politicii" şi întocmeşte proiectele de lege necesare desfăşurării acestora, care sunt acceptate ulterior de Parlament de partidul sau coaliţia majoritară. Guvernul exercită în acest sens o presiune considerabilă asupra reprezentanţilor în Parlament ai partidului majoritar, pentru a-i supune pe aceştia propriilor dorinţe. Bineînţeles că şi majoritatea parlamentară poate influenţa, la rândul ei, ministerele şi deciziile luate la nivelul acestora, formulând propuneri sau exercitând presiuni în vederea elaborării anumitor legi sau influenţării deciziilor executivului (...).

[începutul paginii]         [înapoi la Cuprins]

Aceste procese nu pot fi încadrate cu precizie în schema expusă de teoria clasică a separaţiei puterilor. Doar puterea juridică se delimitează strict de celelalte puteri, cu toate că, din motive care ţin de istorie, aceasta preia deseori unele sarcini administrative. Să ne gândim bunăoară la activităţile din domeniul justiţiei pe bază de voluntariat sau la dreptul penal pentru minori. Sau la anumite domenii constituţionale, care vizează de exemplu dizolvarea unui partid, care, în teoria clasică, era o măsură executivă, chiar dacă avea loc pe baza unei proceduri juridice. În ciuda tuturor acestor exemple de suprapunere cu competenţele celorlalte puteri, puterea juridică rămâne totuşi clar separată de executiv şi legislativ, chiar dacă membrii curţilor supreme sunt numiţi de guvern şi parlament. În ceea ce priveşte relaţiile dintre puterea legislativă şi cea executivă, categoriile enunţate de teoriile clasice nu  mai sunt valabile.

Toate acestea au făcut ca teoria lui Montesquieu cu privire la separaţia celor trei puteri să fie considerate "depăşite şi străine de realitate", ba chiar o "schemă ruginită" (Karl Loewenstein). Asemenea calificări sunt inevitabile, pentru că în statul parlamentar modern, separaţia strictă a legislativului de executiv nu mai poate fi susţinută, nici măcar atunci când aceste două puteri sunt - vezi Constituţia Statelor Unite - prevăzute a fi cu totul independente una faţă de cealaltă. În Statele Unite, prăpastia care îl desparte pe şeful guvernului de Parlament este mult mai adâncă decât în sistemele parlamentare europene, Parlamentul păstrându-şi cu mult mai multe din competenţele sale de odinioară. Dar şi în sistemul american s-au făcut remarcate tendinţe asemănătoare cu cele descrise mai sus.

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Reinterpretarea teoriei separaţiei puterilor

Reinterpretarea teoriei separaţiei puterii are la bază consideraţia că legislativul, executivul şi puterea juridică nu îndeplinesc toate funcţiile prevăzute de autoritatea statală. Parlamentele nu se ocupă doar de procesul legislativ, iar activitatea guvernului depăşeşte simpla funcţie executivă. Activitatea organelor statale poate fi calificată şi încadrată astăzi în cu mai multă uşurinţă categorii funcţionale distincte, ele fiind considerate organe 1. de decizie politică, 2. de execuţie a acestor decizii sau 3. de control în sensul respectării principiilor constituţionale.

Toate acestea duc la o încadrare a organelor statale diferită decât cea prevăzută mai înainte. Puterea juridică de exemplu, dar în nici un caz numai ea singură, aparţine domeniului de control. Execuţia deciziilor politice, a prevederilor legale sau a celor care vizează politica externă, cade în primul rând în sarcina serviciilor publice, a administraţiei. Guvernul este instanţa administrativă supremă, totuşi nu este un organ executiv. Funcţia primară a acestuia este de a formula deciziile politice (...). Parlamentul se află în strânse legături cu guvernul, pentru că în acţiunile decisive, guvernul are nevoie de aprobarea aleşilor poporului. Parlamentul are dreptul şi obligaţia să influenţeze şi să îşi aducă contribuţia la procesul de formulare al obiectivelor din politica internă şi externă. Activitatea Parlamentului depăşeşte astfel graniţele impuse de noţiunea de "putere legislativă". Guvernul şi Parlamentul sunt organisme care trebuie să ia împreună deciziile politice.

Pentru că guvernul şi Parlamentul trebuie să acţioneze în comun în vederea îndeplinirii misiunii exprimate mai sus, este normal să existe angrenaje instituţionale care să facă legătura între ele. Sistemul parlamentar este conceput pe baza sarcinii comune guvernului şi Parlamentului de decizie politică. Fireşte că trebuie să distingem clar între formularea deciziilor politice şi executarea practică a acestora. Aici, prevederile legale recunosc incompatibilitatea dintre serviciile publice şi Parlament. Din aceleaşi motive întemeiate, funcţionarii pot deveni doar în cazuri excepţionale miniştri. Acest lucru vine să sublinieze încă o dată faptul că funcţia de ministru, la fel şi cea de parlamentar, îndeplinesc în egală măsură atribuţiile decizionale în domeniul politic.

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Checks and Balances

Dacă Parlamentul şi guvernul îşi împart aceeaşi funcţie, ele se pot astfel şi controla reciproc. O răspundere împărţită înseamnă şi o putere împărţită. Actorii sunt angrenaţi printr-un sistem de "checks and balances", de contragreutăţi şi de echilibre. Guvernul şi Parlamentul depind unul de celălalt şi au nevoie, în vederea formulării deciziilor politice, de consens. Această idee este de fapt o consecinţă a teoriilor lui Montesquieu, care vedea pe timpul său legislativul ca domeniu principal de decizie politică, cele două Camere — a nobilimii şi a cetăţenilor simpli — contribuind în egală măsură la activităţile desfăşurate în acest domeniu, împărţindu-şi astfel puterea. Cele două organe statale şi grupările sociale reprezentate în acestea erau astfel nevoite să coopereze. Obligativitatea cooperării prevede, în fond, şi o funcţie de control reciproc.

Pe lângă toate acestea însă, în Parlament mai există o entitate care îndeplineşte funcţia - autonomă, ce-i drept - de control: opoziţia. Cu o poziţie independentă şi un cadru de acţiune mai liber, vechea relaţie Parlament versus guvern pare să se menţină aşa cum era ea pe vremea monarhiilor constituţionale. În fond, şi schema clasică a separaţiei puterilor nu este decât o fixare a unui anumit context istoric, în care regele era executivul, opus Parlamentului ca forţă politică autonomă şi cu drepturi proprii. Pentru a limita puterea iniţial absolută a Coroanei, Montesquieu i-a sustras în teoria sa puterea legislativă, trecând-o în competenţa unui Parlament ales, în care era reprezentată burghezia. Regele şi Parlamentul urmau să reprezinte ţara, în viziunea lui Montesquieu, la comun, legitimarea lor diferită permiţând o separaţie mai riguroasă a celor două puteri.

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Sub însemnul democraţiei, ideea suveranităţii s-a impus încetul cu încetul, puterea executivă deţinută de monarh pierzându-şi treptat legitimitatea. Coroana a pierdut din importanţă, Parlamentul preluându-i o parte din atribuţii. Aşa s-a ajuns ca o distincţie dintre executiv şi legismativ să fie tot mai dificilă, în final Parlamentul cucerind şi poziţiile executive şi făcând-o dependentă de votul său de încredere. Astfel, vechea separaţie a puterilor şi-a pierdut valoarea.

Ea s-a mai păstrat însă în sistemele prezidenţiale de tipul Statelor Unite. Aici, locul monarhului este ocupat de un preşedinte ales de popor, care nu trebuie să dea socoteală Congresului. Prin alegerile populare, preşedintele dobândeşte aceeaşi legitimare ca şi Parlamentul. Astfel, vechea separaţie a puterilor se menţine aici, cel puţin la nivel de personal. Membrii guvernului american nu sunt reprezentaţi în Congres, ei sunt oamenii de încredere ai preşedintelui. Bineînţeles că în deciziile ce vizează chestiuni fundamentale, preşedintele trebuie să colaboreze cu Congresul. În această privinţă, nici Statele Unite nu constituie o excepţie de la regula participării comune a guvernului şi Parlamentului la procesul de decizie politică.

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Noi forme ale separaţiei puterilor în secolul XX

Implementarea totală a democraţiei în secolul XX a condus la sfârşitul separaţiei rigide dintre puterea executivă şi cea legislative. Acest lucru nu a schimbat însă cu nimic importanţa fundamentală a principiului separaţiei puterilor ca principiu de organizare a unei comunităţi liberale. Numai formele în care apărea această separaţie au devenit altele. Această evoluţie se caracterizează mai ales prin faptul că domeniul juridic s-a dezvoltat într-o structură deosebit de elaborată. Prin puterea ce îi revine prin Constituţie, justiţia supune controlului său atât legislativul cât şi guvernul. La această formă de control Montesquieu nu se gândise. Administraţia este controlată astăzi de un organism propriu, cu un rol deosebit de important. Supravegherea domeniului executiv, care îi revenea după Montesquieu puterii legislative, revine astăzi de cele mai multe ori curţilor de justiţie. Prin strânsa sa conexiune politică cu guvernul, Parlamentul nu mai poate controla executivul în chestiuni administrative.

Principiul separaţiei puterilor a luat noi forme şi în alte domenii. Multe societăţi democratice contemporane sunt organizate în federaţii. Autonomia relativă a statelor federale, create uneori în mod artificial, devin legitime de multe ori de abia datorită aplicării acestui principiu şi mai ales când nu există o tradiţie istorică a statalităţii. Extinderea dreptului de auto-administraţie a comunelor şi celorlalte entităţi teritoriale serveşte la fragmentarea puterii deţinute de executivul modern, contribuind la o implicare mai eficientă a cetăţenilor la mai multe nivele ale activităţii statale. Bineînţeles că şi această fragmentare este un instrument de control şi de supraveghere reciprocă a birocraţiilor statale de la nivelul federaţiilor, landurilor şi comunelor. Ea demonstrează mai ales faptul că anumite aspecte ce privesc sfera mai largă a separaţiei puterilor servesc în acelaşi timp şi procesului democratic care, la rândul său, le oferă legitimitate. Prin separaţia a puterilor face posibilă cetăţenilor capacitatea de co-decizie şi de participare (...).

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Separaţia puterilor prin alegeri

De capitolul "separaţia puterilor" ţin şi alegerile organizate periodic în fiecare stat democratic. Puterea este astfel separată şi din punct de vedere temporal. Faptul că un preşedinte american trebuie să fie ales de popor, înfruntând astfel concurenţa, el putând fi ales doar de două ori, îi limitează puterea considerabil. Acelaşi lucru este valabil şi pentru parlamente, compunerea lor supunându-se aceloraşi legi electorale. Cu cât mai scurte sunt mandatele, cu atât mai puternică devine şi poziţia opiniei publice şi a electoratului. Şi acestea au aşadar partea lor în sistemul mai larg al separaţiei puterilor şi al controlului acestora. Prevederile legale pot fi şi ele decisive (...). Puterea unui for politic este dată de foarte multe ori de cât de frecvent trebuie sau poate să se întrunească acesta. Un for care se adună în şedinţă o dată la fiecare lună este cu mult mai puternic decât unul întrunit o dată pe an. În schimb, independenţa justiţiei se realizează şi este garantată prin faptul că, în cele mai multe cazuri, judecătorii sunt numiţi pe viaţă.

[începutul paginii]        [înapoi la Cuprins]

Concluzii

Din toate acestea rezultă că nu mai există o dogmă în care executivul, legislativul şi justiţia să fie separate riguros. Democraţia modernă încearcă însă să evite orice formă de monopolizare a puterii. Ea organizează pe cinci nivele acţiunile de cooperare şi poziţiile adverse ale forţelor politice: electoratul şi opinia publică, asociaţiile şi partidele, Parlamentul cu cele două Camere ale sale, executivul ca guvern şi  administraţie şi justiţia iau parte, cu mai multă sau mai puţină greutate, la procesul de formulare a deciziilor politice, la execuţia acestora şi la controlarea lor. Toţi aceşti participanţi se supun însă prevederilor constituţionale, trebuind să respecte litera legii în ceea ce priveşte modul de interacţiune. Toate trebuie să se supună permanent controlului celelorlalte organe. Astfel, puterea statală din statul democratic este limitată printr-un sistem complicat de îngrădiri, prin greutăţi şi contra-greutăţi. Elementul care predomină însă peste acest ansamblu este, în democraţiile moderne, statul de drept, la a cărui respectare trebuie să vegheze în special justiţia independentă (...).

[din: Waldemar Besson/Gotthard Jasper, Das Leitbild der modernen Demokratie. Bauelemente einer freiheitlichen Staatsordnung, Bonn 1990]

[începutul paginii]

Teme:  Drepturile omului  I  Personalităţi  I  Democraţie  I  Partide  I  Europa  I  Globalizare  I  Naţiunile Unite  I  Durabilitate

Metode:    Didactică politică    II    Educaţie pentru pace    II    Metode