|
|
|
| Osnovni elementi demokratskog sustava (VI): Pravna država
U Osnovnoj cjelini 1 vidjeli smo da vladar može "uključiti" vladin program kad dobije baterije od svojih sugrađana.
On ne može činiti ono što želi dok ima baterije, a za to vrijeme država donosi razne mjere. Tu se ubrajaju raspodjela vlasti i posebno vezivanje sve državne vlasti za pravo i zakone, dakle pravna država, o kojoj je riječ u sljedećem tekstu:
Sljedeći tekst bavi se temom "Osnovna prava i demokracija":
Slobodna demokracija, koja odobrava sudjelovanje građana u političkom odlučivanju, mora imati pravno-državno uređenje. Demokracija i pravna država čine neodvojivu cjelinu. Pod pravnom državom treba razumjeti sve one principe i postupke koji osiguravaju slobodu pojedinca i njegovo sudjelovanje u političkom životu. Ona predstavlja suprotnost policijskoj državi, odnosno državi u kojoj vlada samovolja. U takvim sustavima pojedinac živi stalno kontroliran "odozgo" i pod prijetnjom od upada dobro kontroliranog aparata državne sigurnosti u njegov život. Čovjek se u svemu osjeća kontroliranim, te osjeća veliko nepovjerenje prema sebi, čime je zatrovan suživot ljudi. Unatoc svom oprezu i pokušajima, građani se ne mogu otrgnuti čvrstoj ruci države. Onome tko se bori protiv takvog stanja, prijeti hapšenje ili šikaniranje, gubitak radnog mjesta ili čak smještanje u zatvor, a da za to ne može zahtijevati pravni sudski proces. A kad se on izvede pred suca, on prema njemu nastupa kao funkcionar vladajuće partije, jer nema neovisnosti sudstva. Jurisdiktivna vlast u takvim je sustavima samo jedna od organizacijskih tehnika da bi se "materijal-ljudi" učinio "obradivim". U takvoj situaciji obični građanin nikad ne zna je li već zapeo za oko vladajućim strukturama i samo je ta nesigurnost dovoljna da se osjeća ovisnim i neslobodnim. Usto, čini se da pravo u podrucju privatnog funkcionira - jer se i u dikaturama kažnjavaju lopovi ili oni koji naprave neki prometni prekršaj. Ali, čovjek se ne može osloniti samo na to. Jer svi pravni propisi mogu se opozvati, a diktator ili državna partija određuju što je pravilno, a što nije. [Početek stranice] [Natrag na pregled] U demokratskoj pravnoj državi za pravo i zakone vezani su i oni koji posjeduju državnu vlast. Pred zakonima i pravom svi su jednaki. Svatko može provesti svoje pravo, čak i nasuprot vladajućih političara iako mu to političke instance žele osporiti. Ovo posebno vrijedi za pravo razvijanja vlastite ličnosti. Prvenstveni smisao pravne države je da su ta prava osigurana i da to tako i ostane. Zbog toga pravna država ograničava djelatnost države u korist slobode građana. Državni organi mogu djelovati samo ako im je dana nadležnost takvog postupka. Oni se ne mogu staviti izvan zakona i vlastitih podrucja. Ustav ili zakoni moraju biti prenosivi i primjenljivi i na njih. Samim tim je pravna država uvijek ustavna i zakonska država. Vezivanje države za pravo i zakone osigurava slobodu građanina, koju se smije povrijediti samo pod zakonskim ovlastima. Takvo djelovanje može formalno odobriti narodno zastupništvo tijekom ustavnog i formalnog zakonskog postupka. O održanju toga brine se neovisna pravda. Dakle, raspodjela vlasti i pravna država neodvojive se jedna od druge. Ali ono što je vrijedilo za raspodjelu vlasti, u jednakoj mjeri vrijedi i za pravnu državu. Nju se ni u kojem slučaju ne smije shvatiti kao instituciju za kontrolu i ograničenje države. Kako raspodjela vlasti državu za običnog građanina čini preglednijom i olakšava mu pristup državnoj vlasti, tako i pravna država državi daje mjeru i formu, čime se građaninu omogućava da pretpostavi kakvo će biti djelovanje države u određenim postupcima te da svoje ponašanje usmjeri, odnosno koordinira, s očekivanim djelovanjem. Tek u uređenju koje je regulirano ustavom i zakonima pojedinac može djelovati u skladu s vlastitim odlukama te tako imati utjecaja na politički suživot zajednice. Oba cilja, omogućavanje demokratskih aktivnosti i osiguranje osnovnih prava, leže u osnovnim intencijama pravne države. Ako se želi objasniti zasnivanje pravno-državnih postupaka, uvijek se mora obratiti pozornost na oba aspekta, što se može sročiti u četiri osnovna principa. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Državno-pravni ustav jedne zajednice počiva prije svega na institucionalnoj neovisnosti jurisdiktivne vlasti. U odnosu te vlasti prema drugima mora zaista vladati striktna podjela. Egzekutivi i legislativi mora biti oduzeto pravo da se petljaju u djelatnosti sudaca, a još više pravo da suce stavljaju pod pritisak. Personalna neovisnost za suca znači da on ne može biti protiv svoje volje udaljen iz službe ili zamijenjen. Samo u slučajevima kršenja prava ili lične korumpiranosti, suca se na temelju posebnog odvojenog sudskog postupka može razriješiti dužnosti. Stručna neovisnost sucu jamci da on u svom djelovanju ni u kojem slučaju nije podređen bilo kakvim usmjeravanjima "odozgo". On mora služiti zakonu i pravu, svoje odluke mora donositi u skladu sa zakonom i pravom, bez propisivanja državnog tužitelja, vlade ili nekog višeg suda kakve trebaju biti njegove odluke. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Tek kada je osigurano da suci imaju monopol nad jurisdiktivnom vlašću, neovisnost suca može voditi u neovisnost jurisdiktivne vlasti. Jer, oslobađanje nekoga nakon sudskog procesa i ne vrijedi mnogo ako se onoga koga je sudac oslobodio može uhapsiti i zatvoriti policija, što se više puta događalo u doba Hitlerove vladavine, ali i na drugim mjestima, a događa se cak i danas. Praktično, time vlada sebi organizira vlastitu jurisdiktivnu vlast pokraj pravde. U pravnoj državi svako kršenje slobode i zadiranje u privatnu sferu povlači za sobom oštre mjere. Zbog toga država koja funkcionira na osnovama pravne države poznaje samo sudske ovlasti za hapšenje ili pretraživanje nečijeg stana, a samim tim pravna država osigurava za svakog optuženog pravo sudskog saslušanja. [Početak stranice] [Natrag na pregled] U osnovi moderne pravne države leži opće životno iskustvo da nitko ne može suditi u stvari koja se tiče njega samog. Zbog toga još od starih vremena konfliktne stranke pokušavaju svoj konflikt iznijeti pred neutralnu instancu. To se, prije svega, odnosi na suprotnosti između vlade i onih kojima se vlada. Povijesno gledano, neovisnost sudaca i monopol nad jurisdiktivnom vlašću bio je jedan od prvih zahtjeva kojim su se bavili potlačeni u nastojanju osiguranja vlastite slobode, nasuprot pokušajima knezova da naprave sud ovisan o njima samima. U ovoj raspravi pronađene su osnove današnje pravne države. Najstariji dokumenti engleskog Ustavnog suda ne govore slučajno o stalno obnavljanoj potvrdi prava na slobodu svih slojeva i njeno osiguranje s "rule of law". Neovisna djelatnost suca u obavljanju vladavine prava mora biti zajamcena nasuprot apsolutističkoj vladavini kralja. Ovom cilju služila je i Magna Charta Libertatum iz 1215., a potom ponajprije Habeas Corpus Act iz 1679., dokument koji je propisivao obvezu izvođenja uhapšenika pred sud unutar određenog roka. [Početak stranice] [Natrag na prelgled] Ipak, s neovisnošću sudaca opisana je samo jedna pretpostavka pravne države. Jednako kao na neovisnosti sudaca, država počiva na općem principu da je sveukupna djelatnost države mjerljiva te da se može predvidjeti. Pravna sigurnost može egzistirati samo tamo gdje građanin sa sigurnošću zna što država sama može ili smije uciniti, odnosno što je propisano i dopušteno. Ovdje spada i osnovni princip pravne države koji kaže da nitko ne može biti osuđen ili kažnjen bez zakonske osnove — nulla poena sine lege — te fundamentalna zabrana, koja je isto tako jedan od osnovnih principa, zabrana postojanja povratnih zakona. Uza zabranu povratnih zakona tu stupa na snagu i obveza jasnoće zakona. "Gumeni" paragrafi su neodrživi u pravnoj državi jer oni uništavaju pravnu sigurnost. Potrebe pravne države zbog toga zahtijevaju izvjestan oprez nasuprot tzv. neodređenih pravnih pojmova. Istina, zakon nece biti usvojen ako nije zasnovan na jasnom odnosu prema pojmovima kao što su "vjernost i vjera" ili "dobri običaji", ali, na žalost, poznat je pojam koji ovdje spada - "zdravi osjećaj naroda". On je bio korišten u nacionaliističkoj jurisdiktivnoj vlast te pokazuje kako nezdravu ulogu može igrati nejasno izrečen pojam i koliko prostora on ostavlja samovolji pravde. Zakonodavstvo koje se obvezalo pravnoj državi pokušat će zbog toga uvijek pronaći neophodnu jasnoću u formuliranju zakonskih propisa. Za ljubav te jasnoće nerijetko se događa da se mora odstupiti od kratkih formulacija i napisati dodatno objašnjenje jer se kratkim formulacijama ponekad ne postiže željena jasnoća. Samo na taj način može se održati pravna sigurnost. A demokratska država koja svojim građanima želi osigurati maksimum slobode djelovanja ne smije zaboraviti na pravnu sigurnost. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Mjerljivost i predvidivost svih državnih djelovanja, kao elementarna pretpostavka pravne države, zahtijevaju vezivanje vlade i uprave za zakone. Svaki državni akt mora se oslanjati na neki zakon, koji opet mora biti legitimiran. Princip jurisdikcije uprave kaže da uprava smije djelovati samo u onim okvirima koje joj je odobrila većina. To naravno ne znači da se prije svakog akta uprave mora donijeti zakon. Šta će jedan gradonačelnik ili direktor općinske uprave napraviti u svojoj općini, ili što će za svoje štićenike učiniti predstojnik službe za zaštitu maloljetnika koji ima mnogo mašte, to ne propisuje ni jedan zakon. Ali okvir zakonskih ovlasti i nadležnosti mora biti propisan u svakoj akciji. Pravna država ne isključuje stvaralačku snagu samoodgovornosti uprave. Ipak, u slučaju kolizije, prednost imaju zakoni, a ne individualna dinamika. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Princip jurisdikcije uprave zahtijeva stalni dokaz da se pravo drži zakona. Taj kontrolni zadatak Montesquieu je pripisao parlamentu, no vrlo se brzo pokazalo da je mnogo djelotvornija kontrola pravde. Jako širenje uprave u modernoj socijalnoj državi zahtijevalo je sve jače uređenje i osamostaljenje jurisdikcije uprave. Njoj se može obratiti svaki građanin koji smatra da je jedan od akata uprave protupravan sa svojim prigovorom, te tako prouzrociti preispitivanje akta (...). Smisao takvog uređenja je da sama mogućnost preispitivanja lako donesene odluke pred sudom sprječava službenike u takvom djelovanju. Ako ipak dođe do takvih odluka i uloženih žalbi, produkt su mnogostruki procesi koji često jako dugo traju, jer kao i u normalnoj jurisdikciji, mogu se provući kroz tri instance. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Ovakav razvoj moderne pravne države često je kritiziran riječima: "država pravnog puta". Time se htjela naglasiti teškoća i kompliciranost pravno-državnih načina vođenja postupka, koja je - kako je rečeno - širom otvarala vrata trčkaranju tamo-ovamo, a istodobno utjecala na smanjenu spremnost službenika u donošenju odluka. Te se kritike mora shvatiti ozbiljno jer one jesno očitavaju granice i troškove pravne države: Sudačka kontrola upravnog djelovanja odnosi se u pravilu na kontrolu propisanih pravila u postupku i nadležnosti. Pridržavanje roka, učešće svih sudionika ili uzimanje u obzir drugih formalnih pravila prije svega je sudski postupak, dok se pravi elementi postojećeg slučaja povodom zloupotrebe položaja moraju ispitati. U mnogim procesima protiv školskih odluka uvijek je uzimana u obzir pedagoška sloboda učitelja u procjenjivanju onoga što je učinio njegov učenik te je kontrolirano normalno djelovanje, posjedovanje ocenjivačkog pravilnika, pravodobno davanje školske zadaće ili dokaz kako je učitelj došao do svoje procjene. Česta sklonost roditelja u posljednje vrijeme da se žale zbog ocjena u školi svog djeteta te da tu žalbu ulože i tako je učine pravnim postupkom, vodi prema formaliziranju školskih ocjena i često je pedagoški kontraproduktivna, ali to je neophodna cijena za to da sve državne odluke - pa čak i školske ocjene koje odlučuju o šansama djeteta u kasnijem životu - podliježu sudačkoj kontroli. Država pravnog puta i presude, čini se, vladaju i parničnim postupkom protiv gradnje aerodroma, atomske centrale, autoceste, odlagališta smeća ili industrijskih podrucja. Oni u mnogo slučajeva znače pravno razvlačenje postupaka, jer ili imaju gravirajuće šanse za uspjeh ili su već propali. Pritom se ne smije zaboraviti da su takvi procesi često povezani s iznimno visokim troškovima, tako da "obični" čovjek, ako si nije mogao priuštiti dobrog advokata a njegov zahtjev nije bio sasvim jednoznačan, vrlo brzo sjedi bez igdje ičega. Svakako da diktatorska država može djelovati brže i svrsishodnije. Kad takva država želi graditi ulice, nema gubljenja vremena u teškim i iscrpljujućim sudskim postupcima u kojima se treba odrediti odšteta za one koji posjeduju zemlju kuda će ulica proći. Ali, upravo ta velika efektivnost ponekad sadrži najveću opasnost za slobodu građana. Tko, nausprot tome, uživa zaštitu pravne države i želi slobodu i jednakost osigurane tom zaštitom, mora živjeti s mogućnostima zloupotrebe državne vlasti i platiti cijenu stavljanja našeg svakodnevnog života pred sud. Zbog toga se ne smije reci: "Pravnu državu treba ukinuti", nego: "Treba sniziti troškove pravne države". [Početak stranice] [Natrag na pregled] Pravna država za ljubav demokracije propisuje cijelu lepezu načina vođenja postupaka i mogućnosti kontrole, koji javnim instancama daju mjeru i formu. Ona politiku veže za zakon i pravo, svako državno izražavanje vlasti podliježe sudskoj kontroli te time osigurava slobodu građana. Država sve spomenute ne prisiljava na pokoravanje nego počiva na njihovoj suradnji. To za vladu i upravu ponekad zna biti neugodno, ali komplicirani postupci moderne pravne države ne smiju se odbijati i diskreditirati, čak ni kada - kako je Tocqueville pisao — "ljudi koji žive u demokratskom dobu ... ne vide korist formi, te ih prihvacaju instiktivno cijeneći ih manje... Te forme bude u njima nepoštivanje, nerijetko ih mrze. Buduci da su naviknuti na uživanje, strastveno se okome na svaki predmet koji iole smeta i koji im donosi čak i najmanja odstupanja. Takvo držanje, koje oni prenose i na politički život, čini da se drže normi koje im u svakodnevnom životu toliko smetaju. Upravo to, što ljudi u demokraciji smatraju manom formi, čini je tako korisnom za slobodu, što je njena osnovna zasluga. Cini je sposobnom da bude granica između jakih i slabih, da istupi između vlade i onih koji su pod njom, da jednog zadrži, a drugom da vremena da razmisli. Forme su sve potrebnije i važnije što je suveren jači, a oni pod njim slabiji i nezainteresiraniji. Tako da demokratski narodi po svojoj prirodi trebaju jače forme nego ostali." Ipak, bilo bi pogrešno pravnu državu definirati samo s gledišta njenih principa i pravila. Jer, legalnost uprave ostaje zaista samo princip, dok god zakonodavac sa svoje strane može vladati neoganičeno i po svojoj volji. Tada bi bilo zamislivo da se formalnopravno usvojenim zakonom ukinu osnovna prava i principi, kao što je to bio slučaj sa zakonom iz 1933. Time bi svaka sigirnost pravne države bila ukinuta. Zbog toga se moguća zloupotreba legislative u obavljanju svojih zadataka mora spriječiti mjerama koje su definirane u ustavu. Ona treba biti vezana za osnovne vrijednosti ustava. O održanju te i takve djelatnosti brine se jurisdiktivnost ustava. Zbog toga ona predstavlja unutarnju jezgru svake pravne države. Njeno postojanje pokazuje da se na polje političkih odluka mora utjecati i da to mora ciniti zajednica. Ali i veza zakonodavaca za ustav pod kontrolom ustavnog suda formalna je do trenutka kad zakonodavna vlast koja je u stanju promijeniti Ustav - uvijek dvotrećinska većina - na temelju svojih nadležnosti promijeni Ustav i time ukine osnovna prava i slobode građanina, što je formalno i u stanju učiniti. [Počatak stranice] [Natrag na pregled] Suverenitet naroda i pravna država Tko u pravnoj državi vidi više od formalnog postupka, tko je promatra kao sadržajnu veličinu, kao državu pravednosti i slobode, njega zakonodavna vlast, a samim tim i suveren, moraju vezati za osnovne vrijednosti svakog ustavnog uređanja, i to onoliko koliko je to u njihovoj moći. No i većina mora naći svoje granice. Dinamičnom principu, koji kaže da treba vrijediti volja naroda, te demokratskoj osnovi većinskog odlučivanja, dodaje se u razmišljanjima pravne države i jedan statički princip putem kojeg je omogućeno ostvarenje slobode pojedinca i zaštite manjine, a samim tim i ispunjena demokracija. U pravnoj državi je dokumentirano da je demokracija zasnovana na zajedničkom uvjerenju i odobravanju svih građana pri poširivanju i očuvanju osnovnih prava. Samo na taj način ona može trajno biti osigurana. [preuzeto iz: Waldemar Besson/Gotthard Jasper, Vodič kroz moderne demokracije. Sastavni elementi slobodnog državnog uređenja, Bonn 1990.]
|
|
|
