|
|
|
| Osnovni elementi demokratske države (v): Raspodjela vlasti
U našem približavanju odgovoru na pitanje "Što je demokracija?" u Osnovnoj cjelini 1 pojednostavljeno smo razlikovali vladara i one kojima se vlada: vladar od onih kojima vlada dobiva baterije za daljinski upravljač na izvjesno vrijeme.
Kako će pokazati sljedeći tekst, ta predaja baterija na određeno vrijeme je dio raspodjele vlasti. Ali, ima još drugih uređenja u demokratskoj državi koja sprječavaju da se odjednom u jednoj ruci koncentrira previše moći. Sljedeći tekst polazi od tradiconalnog učenja o raspodjeli vlasti i predstavlja sistem "checks and balances" u modernoj državi:
Daljnji tekst o formama i problemima raspodjele vlasti polazi od Montesquieuove političke filozofije u kojoj teoretičar raspodjele vlasti predstavlja nesporazume u svom učenju te razlikuje šest razina raspodjele vlasti:
Tekst nudi novu interpretaciju i nadilazi tradicionalno učenje o raspodjeli vlasti. [prema ovom tekstu].
Raspodjela vlasti u demokratskoj državi Moćnici trebaju pomoci slobodnu izgradnju partija, slobodno djelovanje opozicije te izgradnju javnog mišljenja, a usto trebaju omogućiti i sudjelovanje u političkim odlukama. Kontrola i društveni impulsi bili bi nemogući ako bi sva vlast bila u rukama jedne osobe ili skoncentrirana na jednom mjestu. Djelotvorna kontrola i utjecaj na državnu vlast mogući su samo putem te iste državne vlasti. Zbog toga jedna zajednica pokušava podijeliti državnu vlast na različite instance, tako da bi se one međusobno mogle kontrolirati i da bi se spriječilo koncentriranje moći samo u jednoj instanci države, a samim tim i monopol. U pluralističkom sustavu u podrucju političkih partija i izgradnje javnog mišljenja postoji mnoštvo najviših državnih organa. Ali, dok kod političkih partija i javnog mišljenja proces pluralizacije ima veliki prostor za djelovanje i preobražavanja, u podjeli državne vlasti na različite instance koje su ovisne jedna o drugoj sve je regulirano u ustavu. U ustavu su fiksirane kompetencije različitih državnih organa. Jedna takva podjela državne vlasti nema za cilj samo međusobnu kontrolu organa, nego joj je cilj i da funkcioniranje državnog aparata učini preglednijim i lakšim za kontrolu. Podjela državne vlasti građanina štiti od državne samovolje, a istodobno mu omogućava i lakše razumijevanje vladajućih procesa. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Tradicionalnu učenje o raspodjeli vlasti Osnovnim elementima ustavno-političkih uvjerenja našeg doba, do kojih smo došli predanjima, pripada iskaz da zajednica u svojoj slobodi može biti sigurna samo ako je državna vlast podijeljenja na različite samostalne organe. Upravo u raspodjeli vlasti leži osnovna razlika između slobodne demokracije i diktature. U ovoj posljednjoj je kompetencija odlučivanja koncentrirana u rukama samo jedne osobe ili jedne partije. U njoj zbog toga ne postoji kontrola vlasti koja bi odstranila samovolju pojedinačnih moćnika. U tom smislu već je otac učenja o raspodjeli vlasti, Montesquieu, rekao: "Sve bi bilo izgubljeno kad bi jedan te isti čovjek, jedno te isto tijelo plemića ili naroda obavljalo zadatke svih triju vlasti, kad bi ista instanca imala moć da donosi zakone, da provodi javne zaključke i da pojedincu sudi za prekršaj." S istim je tim uvjerenjem George Washington 1796. proglasio američkom narodu: "Duh posjedovanja moći teži prema tome da vlast svih službi okupi na jednom mjestu neovisno o formi vladavine, što bi vodilo despotizmu. Dovoljna je točna procjena gladi za moći i želje koja vlada čovjekovim srcem da se tu moć zloupotrijebi pa da se ova tvrdnja pokaže tocnom. Neophodnost međusobne kontrole pri posjedovanju političke moći u smislu podjele te moći na različite grane vladavine, pri čemu je svaka čuvar javnog blagostanja pred prekršajima i upadima one druge, iskustvo je izvučeno iz našeg i ranijeg doba." U ovom citatu izražen je centralni motiv za raspodjelu vlasti. Ona proizilazi iz iskustva da svaki čovjek koji posjeduje vlast može biti zaveden u njeno zloupotrebljavanje te da se vlast, kako bi se to sprijecilo, mora podijeliti i ograničiti. Montesquieuove riječi pojašnjavaju kako bi se trebala izvršiti podjela vlasti u državi. On prepoznaje tri osnovne funkcije suverene države: zakonodavstvo, izvršenje i sudstvo. Te tri funkcije po Montesquieuu moraju biti težište zanimanja i rada posebnih organa, ako se želi osigurati sloboda građana. Montesquieuovi nasljednici dogmatizirali su njegovo učenje. Oni su striktnodijelili egzekutivu, pripisujući je vladi i upravi, od legislative i jurisdiktive. Ta trojna podjela i danas je osnova političkog razmišljanja zapadnjačkih demokracija (...). [Početak stranice] [Natrag na pregled] Odstupanja od tradicionalnog učenja o raspodjeli vlasti Posebnost ove trojne podjele nalazi svoje mjesto u osnovnom zakonu, kao i u mnogim drugim ustavima demokratskih uređenja, i to je u najmanju ruku tamo regulirana podjela između legislative i egzekutive. Zahtjev za striktnom podjelom vlasti je osnovna značajka svakog demokratskog parlamentarnog sustava u kojem vladu bira parlament i u kojem je parlament može raspustiti. Jer svugdje gdje parlament bira vladu, biraju se uglavnom muškarci i žene od povjerenja te, iako to nije regulirano ustavom, ipak je točno da parlament svoj utjecaj na vladu najbolje osigurava tako da je bira iz vlastitog članstva. Zbog toga većina ministara ima po dva mjesta, odnosno dvije funkcije, jednu na klupama vlade, a drugu u frakcijama parlamentarnih partija među svojim kolegama. Po tome, dakle, ne može biti riječi o personalnoj podjeli između egzekutive i legislative. Ali, ni na polju kompetencije ne drži se čvrsto do pravila podjele. Jer, parlament se ni u kojem slučaju ne ograničava samo na zakonodavstvo, nego pokušava imati utjecaja i na važne odluke egzekutivne vlasti, tako što preispituje te odluke te daje preporuke da se u određenom pitanju treba ponašati ovako ili onako (...). S druge strane, ni vlada se baš ne ograničava na puku provedbu zaključaka parlamenta. Ponekad se ona sama uključuje u razradu zakona. Velika većina zakonskih nacrta danas ne potječe iz ureda zastupnika, nego upravo iz ministarskih kabineta. Zbog kompliciranosti državnih pitanja i zadataka zastupnici često nisu u stanju podnositi stručan nacrt zakona, jer u pravilu eksperti birokracije raspolažu potrebnim podacima i statističkim informacijama. Ovdje se mora još napomenuti da parlament sve češće donosi samo okvirne zakone, a onda ovlašćuje egzekutivu da donese ostale zakone i pojedinačne pravne odredbe. Time i egzekutiva postaje aktivna u zakonodavstvu. Moderna upravna država mora imati ovakve radne olakšice za parlament, ako se ne želi postići da se parlament jednostavno guši u bezbrojnim materijalima zakonodavstva. Ali sveukupno, na taj način se politička vlast koncentrira na egzekutivnu vlast. Njen vrh određuje "pravac politike" te ga bazira u provedbi zakona , koje onda parlament s većinom koja podržava vladu samo prihvaca. Pritom vlada vrši izuzetan pritisak na zastupnike koji pripadaju njenoj partiji, kako bi ih pridobila u smislu ispunjavanja vlastitih želja. Doduše, i većina u parlamentu može utjecati na ministarstva i njihove odluke putem davanja savjeta i poticaja ili putem pritiska da se pripreme određeni zakoni ili da se provedu određeni zaključci (...). Ovakvi postupci se ne mogu jednostrano svrstati u shemu klasičnog učenja o raspodjeli vlasti. Očito je još jurisdiktivna vlast odvojena od ostale dvije, iako povijesno gladano ona često preuzima upravne zadatke. Dovoljno je da pomislimo samo na sudove za registraciju, neka podrucja slobodnog sudstva i na maloljetničko kaznano pravo. Ovdje se moraju navesti još neki slučajevi provedbe sudske ustavnosti, kao što je gašenje jedne partije, koje po klasičnoj podjeli vlasti, čak iako do njega dođe na osnovu sudskog postupka, kao mjera pripada egzekutivnoj vlasti. Unatoc preklapanjima kompetencija koje se, zbog brojnosti, ne mogu ni navesti, jurisdiktivna vlast je ipak odvojena od egzekutive i legislative, iako su članove najvišeg suda imenovali vlada i parlament. Kategorije učenja o raspodjeli vasti nisu više upotrebljive za oznaku legislative i egzekutive. Ovakvo stanje dovelo je do toga da je Montesquieuovo učenje o raspodjeli vlasti na tri dijela nazvano "nadiđenim i dalekim od stvarnosti", pa čak i "zahrđalom mislilačkom shemom" (Karl Loewenstein). Ovakva promjena čini se neizbježnom jer u modernoj demokratskoj državi jednostavno se ne može provesti striktna podjela između egzekutive i legislative, čak ni onda kad su, kao u Ustavu Sjedinjenih Američkih Država, konstituirane potpuno odvojeno jedna od druge. U SAD-u je jaz između šefa vlade i parlamenta veći nego u europskim parlamentarnim sustavimaa i tamo je parlament održao mnogo više svog prvobitnog značenja. Ipak, ni američkom sustavu ne nedostaje tendencija razvoja kakve su opisane u nekoliko gornjih redaka, a sve u smislu općeg razvoja. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Nova određenja učenja o raspodjeli vlasti Zahtjev za novim određenjima učenja o raspodjeli vlasti proizilazi iz činjenice da zakonodavna, izvršna i sudska vlast ne pokrivaju sva područja djelovanja jedne države. Parlamenti ni u kom slučaju nisu zaposleni samo zakonodavstvom, a zadaci države daleko prekoračuju samo izvršne funkcije. Danas se funkcija pojedinih državnih organa mnogo bolje može opisati kroz podjelu na podrucja: 1. osnovnog političkog odlučivanja, 2. izvršenja tih političkih odluka, 3. kontrole tih odluka i izvršenja u smislu ustavnih principa. . To nas opet vodi do već poznate sheme podjele tih triju osnovnih funkcija na različite organe. Sudačka vlast, ali ni u kom slučaju samo ona, spada u podrucje kontrole. Izvršenje političkih odluka, bilo da je rijec o provedbi zakona ili vanjsko-političkih ciljeva, u prvom je redu zadatak javne službe uprave. Vlada je također dio uprave, ali kao najviša instanca u ovom podrucju ona sama nije izvršni organ. Njena primarna funkcija mnogo više leži u formuliranju osnovnih političkih odluka (...). Parlament je u ispunjavanju ovog zadatka usko povezan s vladom. On ima pravo i obvezu uzimati utjecaj u postavljanju cilja unutarnje i vanjske politike te sudjelovati pri njenom formuliranju. Takva djelatnost je sigurno više nego što pojam zakonodavstvo nosi u sebi. Vlada i parlament su organi koji moraju donijeti osnovne političke odluke u okviru jedne zajedice. Buduci da vlada i parlament moraju zajednički djelovati u obavljanju ove funkcije, samo je po sebi razumljivo da se između te dvije institucije stvore veze. Parlamentarni sustav u sebi nosi zajednički zadatak za vladu i parlament, a to je donošenje osnovnih političkih odluka u okviru jedne zajednice. Istina, trebalo bi povući striktnu crtu između pojmova formuliranja neke odluke i njezine praktične provedbe. Ovdje zakonski propisi uvode pojam tzv. inkompaktibiliteta, nepomirljivog odnosa između pripadnosti javnim službama i zastupničke djelatnosti. Zbog tih razloga samo u iznimnim slučajevima službenici postaju ministri. Ovdje još jedanput trebamo naglasiti da ministarska služba, jednako kao i zastupnička, ima zadatke donošenja osnovnih političkih odluka. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Ako su po tome parlament i vlada u istoj funkciji, oni se onda mogu i kontrolirati. Podijeljena odgovornost je podijeljena moć. Akteri su jedni s drugima povezani sistemom "checks and balances" - ravnoteže i balansiranja. Vlada i parlament ovisni su jedan o drugom i za formuliranje određenih zakona trebaju određeni konsenzus. Takav postupak ima u osnovi konzekvencije Montesquieuovih razmišljanja u tadašnjim vremenskim kategorijama, vezano za zakonodavstvo kao primarno područje osnovnih političkih odluka, koje je on vidio podijeljeno u domove - Dom plemića i Dom građana - kako bi na taj način podijelio vlast. Ta dva državna organa i grupe koje stoje iza njih na taj su način prisiljeni da ponekad pri izvršavanju državnih zadataka rade zajedno. Prisila da se surađuje u sebi već ima elementre međusobne kontrole. Osim toga, u parlamentu postoji još i jedna autonomna kontrola u obličju parlamentarne opozicije. U tom prostoru koji je ostavljen za opoziciju i njene vlastite pretpostavke, još uvijek živi suprotnost parlamenta i vlade kakvu poznajemo iz vremena konstitutivnih monarhija. Čak i klasična shema raspodjele vlasti je samo fiksacija određene povijesne situacije u kojoj je kralj predstavljao egzekutivu, koja je stajala nasuprot parlamentu kao političkoj snazi s vlastitim pravom i legitimacijom. Montesquieu je svojom raspodjelom vlasti oduzeo krunu, raniju apsolutnu zakonodavnu vlast, i dodijelio je izabranom parlamentu, pri čemu je zastupao građanstvo. Kralj i parlament trebali su onda zajedno predstavljati zemlju; a različitosti njihovih djelatnosti dopuštale su im striktnu podjelu. Razvoj u znaku demokratizacije tekao je tako da se ustanovila misao o suverenitetu naroda te kralju oduzela egzekutivnu vlast i legitimaciju. Kruna je u korist parlamenta izgubila na težini. Na taj je način i podjela između egzekutive i legislative bivala sve teža, dok konačno parlament nije osvojio i egzekutivu te je učinio ovisnom o ukazivanju svog povjerenja. Time je ukinut princip stare podjele. Ona se mogla održati samo tamo gdje su se ljudi, kao u SAD-u, odlučili za predsjednički sustav. Tamo na mjesto monarha stupa predsjednik kojeg je izabrao narod i koji nije odgovoran Kongresu. Izravnim izborom on dobiva jednaki legitimitet kao i parlament. Time je najprije moguća personalna podjela. Članovi vlade SAD-a nisu članovi kongresa, nego ljudi koje je povjerenje predsjednika u njih dovelo u službu. U osnovnim pitanjima predsjednik je obvezan na suradnju i dogovor s Kongresom, tako da ni SAD ne čini iznimku od istodobnog bavljenja vlade i parlamenta osnovnim političkim odlukama. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Nove forme raspodjele vlasti u 20. stoljeću Potpuno uspostavljanje demokratskih misli 20. stoljeća donijelo je kraj striktnoj podjeli između egzekutive i legislative. Ali to nije promijenilo ništa na osnovnom principu prema kojem se zahtijeva raspodjela vlasti u državi radi osiguranja slobodnog zajedništva. Samo su forme u kojima se izražava raspodjela vlasti postale drukčije. Razvoj je okarakteriziran time da je posebno podrucje sudstva prošlo proces izuzetne razgradnje. U smislu ustavnosti, ona kontrolira kako vladu tako i parlament. Montesquieu tada još nije mislio na ovakvu kontrolu. Kao posebna kontrolna grana razvila se kontrola ustavnosti, jednako kao i upravna djelatnost koja je iz desetljeća u desetljeće sve više dobivala na važnosti. Očuvanje zakona koje je po Montesquieuovu mišljenju pripadalo legislativi danas sve više provode sudovi. A i zbog suradnje s vladom u pitanjima donošenja političkih osnovnih linija parlament sve manje provodi kontrolu vlade. Nove forme raspodjele vlasti nastale su i u drugim podrucjima. Mnoge demokratske zajednice današnjice organizirane su federalno. Relativna samostalnost pojedinih, uglavnom umjetno nastalih dijelova države, dobiva opravdanje svog postojanja tek pod unutarnjom podjelom vlasti, prije svega kad ne postoje povijesne tradicije o državnoj samostalnosti. Čak i lokalno-samoupravna uređenja služe rasplinjavanju egzekutivne vlasti, barem na lokalnj razini, i dodjeli većeg udjela sudjelovanja građana u donošenju političkih odluka. Naravno da je takva višeslojnost opet jedan od elemenata kontrole i međusobnog očuvanja državne birokracije u savezu, pokrajinama i općinama. Osim toga, na ovaj je način sasvim jasno kako neki elementi raspodjele vlasti mogu služiti demokratizaciji i biti motivirani s njene strane. Ovakvom raspodjelom vlasti postiže se još veće sudjelovanje građana u političkom odlučivanju (...). [Početak stranice] [Natrag na pregled] Uz pojam raspodjela vlasti spada i periodični izbor predviđen u svakoj demokratskoj državi. Vlast se dijeli i vremenski. Činjenica da američki predsjednik mora sudjelovati na sljedećim izborima nakon isteka svog prvog legislativnog mandata i da nakon toga može biti samo još jedanput izabran u službu, u velikoj mjeri ograničava njegove moći. Isto vrijedi i za izborne mandate parlamenata. Što su ta razdoblja kraća, to je jača pozicija javnog mnijenja i birača. I oni sami opet imaju svoj udio u velikom sistemu raspodjele vlasti i učešća u političkom životu. Međutim, s tim u vezi odlučujuću ulogu mogu imati i posebni propisi o posebnim rokovima (...). Moć političkog gremija često je ovisna i o tome koliko često ili rijetko taj gremij zasjeda, odnosno smije zasjedati. Gremij koji zasjeda svaki mjesec mnogo je jači od onoga koji se saziva samo jednom godišnje. Suprotno tom principu, neovisnost pravde osigurava se među ostalim i time da se suci imenuju na doživotnu službu. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Iz svega navedenog proizilazi da više ne postoji dogma striktne podjele između egzekutive, legislative i jurisdiktive. Istodobno svaka demokracija i dalje pokušava isključiti bilo kakav monopol nad vlasti. Ona na pet razina organizira suradnju i sukobljavanje političkih snaga: birači i javno mnijenje, partije i savezi, parlament i njegova dva doma, egzekutiva kao vlada te uprava i sudska vlast sudjeluju - iako s različitim udjelom - u formuliranju osnovnih političkih odluka, njihovoj provedbi i kontroli. Svi sudionici ostaju vezani za osnovne ustavne principe i moraju se pridržavati pravila koja im i dopuštaju učešće u igri. Svi se moraju stalno stavljati pod kontrolu drugih organa, tako da je državna vlast u demokratskoj državi ograničena kompliciranim sustavom ograničenja, podjele i protuteže. Čuvar svega toga je, prema shvacanju moderne demokracije, norma pravne države nad kojom mora posebno bdjeti neovisna pravna instanca (...). [preuzeto iz: Waldemar Besson/Gotthard Jasper, Vodič kroz modernu demokraciju. Sastavni elementi slobodne demokratske države, Bonn 1990.]
|
|
|
