|
|
|
| Šest razina raspodjele vlasti - nova interpretacija tradicionalnog učenjaSljedeći tekst pokušava dati novu interpretaciju tradicionalnog Montesquieuova učenja i razlikuje šest razina raspodjele vlasti u modernoj državi. Podijeljen je u sljedeće odjeljke:
Montesquieu — teoretičar kojeg su najčešće pogrešno razumijevali Diskusija o raspodjeli vlasti ne počinje s Montesquieuom. Ona svoje začetke ima u Staroj Grčkoj i ne prekida se ni u srednjem vijeku. I Montesquieu je u Johnu Lockeu (1632.-1704.) imao prethodnika od kojeg je uzeo bitne djelove teorije. Ipak, Montesquieu (1689.-1755.) je probio ideju raspodjele vlasti te je postao mislilac na kojeg su se pozivali svi koji su u kasnijim godinama pokušali razjasniti probleme raspodjele vlasti. Montesquieuove predodžbe o raspodjeli vlasti opisane su u 6. odjeljku njegove 11. knjige "O duhu zakona", koja se prvi put pojavila u Ženevi 1748. godine. Tu je i jezgra njegova učenja, koje se uvijek citira: "Sve bi bilo izgubljeno kada bi samo jedan jedini čovjek ili jedno tijelo, bilo da ono pripada moćniku, plemiću ili narodu, imalo sljedeće tri vlasti: vlast donošenja zakona, vlast javnih zaključaka i provedbe zakona te vlast da sudi za prekršaje ili za osobne svađe." [Početak stranice] [Natrag na pregled] Podjela vlasti koja nije striktna Često zastupljeno mišljenje da je Montesquieu htio ostvariti totalnu podjelu i neovisnost tri vlasti, legislative, egzekutive i jurisdiktivne vlasti, nije točno. Upravo suprotno, u spomenutom 6. odjeljku svoje knjige on dopušta mnoga "presijecanja" i "miješanja" jedne vlasti u drugu. Montesquieu npr. priznaje monarhu da kao nosilac egzekutivne vlasti ima apsolutno pravo veta na odluke legislative, da bi izbjegao opasnost da legislativa postane "despotska" vlast. Parlamentu je Montesquieu oduzeo pravo da pazi provodi li egzekutiva dobro njegove donesene zakone. Parlament zato ima pravo da službenike i ministre kralja stavi pod sudski postupak ako se oni ponašaju izvan okvira zakona. Ovdje cemo se zadržati samo na jednom primjeru: Montesquieu Gornjem domu uz njegovu zakonodavnu funkciju daje i sudačku. Za plemiće nisu nadležni normalni sudovi nego Prvi dom parlamenta, kako o njima ne bi sudila niža nego jednaka instanca. Navedeno bi trebalo dovoljno pokazati da Montesquieu nije inzistirao na striktnoj raspodjeli vlasti i da se on ne oslanja samo na institucionalne mehanizme, nego da u svoja razmišljanja o balansiranju vlasti uključuje i društvene grupacije tadašnjeg vremena. Koliko su razine raspodjele vlasti Montesquieu bitne, pokazuje u jednom "previdu" (Martin Draht), koji se opet nalazi u 6. odjeljku 11. knjige: "Tako, dakle, izgleda Ustav o kojem smo govorili u svojim osnovnim elementima. Legislativa se sastoji iz dva dijela, koji međusobno drže na lancima promjenljivim pravom sprječavanja one druge. Obje su vezane egzekutivom, koja je sa svoje strane opet vezana legislativom. Ove tri vlasti ..." Iako Montesquieu ovdje uopće ne spominje jurisdiktivnu vlast, ipak govori o tri vlasti, na čijem je čelu egzekutiva - monarh, na drugom mjestu je Prvi dom parlamenta - plemići i na trećem mjestu Drugi dom parlamenta - zastupljeno građanstvo. Veliko značenje društvenih razina raspodjele vlasti jesnije se vidi i pri Montesquieuovu spominjanju jurisdiktivne vlasti, odnosno već spomenutih napora da se plemići zaštite u sudskom procesu koliko je to god moguće. Montesquieuu nije stalo do funkcionalne i personalne podjele na tri državne vlasti, njemu je mnogo više stalo do osiguranja slobode i dostojanstva čovjeka. Tu slobodu i dostojanstvo želi obraniti od anarhije i despotizma uz pomoć zakonskog uređenja, koje što je moguće više isključuje zloupotrebu vlasti. Za sprječavanje zloupotrebe vlasti bilo bi neophodno (citat iz 4. odjeljka 11. knjige) "da jedna vlast sprječava drugu", što je moguće samo kada vlasti nisu potpuno odvojene jedna od druge. Montesquieu je konačno — to bi se moglo reći za njega s malo pretjerivanja — prije teoretičar skrupula i miješanja vlasti nego raspodjele vlasti. [Početak stranice] [Natrag na pregld] Nove interpretacije raspodjele vlasti Nakon Montesquieua je učenje o podjeli vlasti stalna tema za diskusiju kako bi se postigla što smislenija forma vladajućeg sustava. Ako se danas žele izdvojiti elementi raspodjele vlasti u jednom sustavu, ni u kojem se slučaju ne smijemo ograničiti na institucionalno područje. Morat ćemo se podsjetiti da je kod Montesquieua osim institucionalne postojala i društvena raspodjela vlasti. Ta činjenica uključuje jednostavno prenošenje njegove ideje na današnje sustave. Klasno društvo koje je njegovano i u Montesquieuovu djelu pripada prošlosti, danas su nastupili drugi elementi koji ograničavaju vlast. Ovdje treba podsjetiti na federalno državno uređenje koje je prvi put spomenuto u američkom Ustavu, na značenje osnovnih prava i na nešto što je Montesquieu sasvim nepoznato, na moderne partije i grupe interesenata. Faktori raspodjele, skrupula i miješanja vlasti od njegova su vremena mnogo porasli. To je bilo, među ostalim, i neophodno, s obzirom na to da su država, državni aparat i državna funkcija zabilježili brz rast o kojem misilac iz 18. stoljeća nije mogao ni sanjati. Winfried Steffani je formulirao katalog onih faktora koji su pri ostvarivanju Montesquieuove osnovne ideje - održanja slobode i dostojanstva čovjeka te sprječavanje zloupotrebe državne vlasti igrali su i igrat će važnu ulogu: On razlikuje sljedeće razine: [Početak stranice] [Natrag na pregled]
[Početak stranice] [Natrag na pregled] Lista uplitanja vlasti jedne u kompetencije druge [u liberalno-demokratskim sustavima] mogla bi se nastaviti bez poteškoća. Ono što se općenito može tvrditi jest da u demokratskim sustavima ne dolazi do uplitanja jedne vlasti u kompetencije druge, osim ako to uplitanje nije propisano Ustavom. To se odnosi i na američki Ustav koji u zapadnom svijetu slovi kao primjer gdje je zahtjev za raspodjelom vlasti najviše ispoštovan. Amerikanci rijetko govore o raspodjeli vlasti ("separation of powers"), oni često naglašavaju princip "checks and balances" i na taj način stavljaju elemente raspodjele vlasti i elemente pomiješane vlasti jedne do drugih. Može se reći da samo konstatacija kako sve zapadnjačke demokracije pokazuju miješane elemente i nije neki argument pred stalnom borbom za oštrijom raspodjelom vlasti. Stoga je potrebno uvijek iznova upozoravati na to, ako se ne izdvoji neovisnost jurisdiktivne vlasti koju se nikad ne dovodi u pitanje. . Mora se reći da se zahtjev za pojačanom podjelom vlasti nerijetko provodi samo u korist jedne određene institucije (...). [Početak stranice] [Natrag na pregled] Ovaj pojam pobuđuje misao da su današnje zapadnjačke demokracije i tako više ili manje okarakterizirane predominacijom vladine moći nasuprot parlamentu. Prelazak liberalne "države noćnog čuvara" iz 19. stoljeća u modernu državu koja ima cemu pridonijeti vodio je golemom povećanju državnih zadataka koje je onda u velikoj većini morala preuzeti vlada. "Internacionaliziranje državne politike" (Wilhelm Hennis), stalno rastuća težina internacionalnih i supranacionalnih organizacija dovodi u parlamente bitne probleme, koji se na području internacionalnih odnosa teško mogu riješiti bez pomoći vlade. I političko planiranje je jedan od elementa koji jača vlade i birokracije. Očit dokaz za ovu predominaciju vlade su golemi činovnički aparati, koji su ispomoć parlamentima, što je slučaj i u SAD-u gdje Kongres raspolaže najboljom mogućom personalnom ispomoći u odnosu na sve parlamente u Zapadnoj Europi. Zahtjev za oštrijom raspodjelom vlasti postavljen je, prije svega, zato da bi vlada kao najmoćnija institucija vladajućeg sustava mogla još više biti zaštićena od uplitanja parlamenta. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Parlament, kojem se ne dopušta sudjelovanje u vanjskoj politici i političkom planiranju i koji se ograniči samo na ratificiranje vladinih odluka, u parlamentarnom sustavu nema više mogućnosti odbiti neku odluku jer bi dotična većina koja nosi i vladu odmah takvom glasovanju iskazala indirektno nepovjerenje. Dakle, nemoguće je da se radi samo o tome da se vladine odluke u vanjskoj politici, političkom planiranju ili u ostalim podrucjima kompetencija, koje potpadaju pod raspodjelu vlasti, štite od mogućeg "upada" parlamenta. Prije bi se reklo da je rijec o tome da se vladi osigura djelotvoran balans. To je moguće samo ako se osnovne odluke donose zajedno, dakle, i vlada i parlament. Odlučujući argument protiv takvog poteza jest to da da bi na taj način bila izbrisana odgovornost za političke odluke. Ako bi različiti državni organi bili zaduženi za iste stvari, na kraju bi bilo nejasno tko je donio koju odluku i tko za nju snosi odgovornost. Ma kako točna bila ova teza, i za nju postoji protuargument. Jasna podjela državne vlasti i odgovornosti u modernoj industrijskoj državi dovela bi do takve predominacije vlade da bi Montesquieuov osnovni princip o međusobnim skrupulama vlasti bio uzdrman. Osim toga, birač, kojemu je potrebno da zna tko nosi odgovornosti za donesene odluke, i ne razlikuje položaj vlade i parlamenta, nego pravi razliku između vlade i vladajuće većine s jedne strane, te opozicije s druge strane. Biraču se kod svih velikih odluka nude alternative. Recimo da vlada i vladajuća većina u parlamentu žele provesti poreznu reformu, a opozicija to odbija, birač sasvim jasno može u tom slučaju svrstati odgovornost, a osim toga on može, ako držanjem one partije koju je do tada podržavao nije zadovoljan , izvući konzekvence iz svega i na sljedećem izboru reagirati u skladu s njima. Pripisivanje odgovornosti je, što je vrlo zanimljivo u predsjedničkom sustavu SAD-a gdje su elementi raspodjele vlasti nešto više izražni nego u Europi, jako teško. Sam predsjednički vladajući sustav jedan je od uzroka te težine, tj. činjenica da zastupnici u Kongresu glasuju uglavnom suprotno od frakcija iz kojih dolaze. Odlučujuće političke odluke donose se različito kvalificiranim većinama. U partijskom sistemu SAD-a birač ne može pripisati odgovornost ni demokratama ni republikancima za neke od donesenih odluka. On se (birač) pri ponovnom izboru može voditi samo time kako se dotični zastupnik njegova izbornog kruga ponašao pri donošenju neke važne odluke. Zbog toga nije ni čudo što diskusija o reformama, pri kojoj je moguće jasno određenje političke odgovornosti, od 50-ih godina više nije započinjana. [Početak stranice] [Natrag na pregled] Vlada plus parlamentarna većina nasuprot opozicije Parlamentarni vladajući sustav ne tiče se - doduše samo formalno - samostalnosti parlamenta. Osnovna pretpostavka raspodjele vlasti, prema kojoj samostalan parlamant kao cjelina treba stajati nasuprot vlade poput balansa, prostor je ciste fikcije. Politička linija razdvajanja više ne razdvaja parlament i vladu nego povlači granicu između vlade i parlamentarne većine na jednoj, a opozicije na drugoj strani. Vladajuća većina u parlamentu, koja danas bira predsjednika vlade, ne može se sutra odjednom pretvarati kao da je s tom osobom i vladom ništa ne povezuje. Ako bi vladajuća većina u parlamentu odlučila ne surađivati sa šefom vlade kojeg je sama izabrala i s njegovom vladom, onda bi ona sama sebi stavila loš imidž na vrat, naime (...) izabrala je lošeg čovjeka s kojim ne želi raditi. Mostove između parlamentarne većine i vlade, koje su u današnjem vladajućem sustavu povezane, grade partije. Ipak, to ne smije značiti da vlada i parlamentarna većina predstavljaju jedno jedinstvo. Različit intenzitet odnosa između tih tijela ovisi prije svega o broju partija koje su potrebne za izgradnju vlade. [Početak stranice] [Natrag na pregled]
[Emil Hübner; preuzeto iz: Savezna centrala za političko obrazovanje: Parlamentarna demokracija 1, Informacije o političkom obrazovanju Br. 227, 1993.]
|
|
|
