Und wir hoffen natürlich
auch, Sie im neuen Jahr wieder als Besucher unseres Bildungsservers
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und Ihrem Feedback dazu beitragen, dieses Internet-Angebot zur politischen
Bildung weiter auszubauen und zu verbessern.
Im Mittelpunkt dieses zweiten Teils unseres Themenschwerpunkts steht die Entwicklung und Anwendung eines Modells zur Untersuchung der EU-Südosteuropa-Beziehungen, mit dessen Hilfe wir es Ihnen ermöglichen wollen, vergangene, gegenwärtige und zukünftige Vorgänge und Prozesse in diesem Bereich eigenständig einordnen und beurteilen zu können. In diesem Zusammenhang informieren wir Sie auch ausführlich über die Beitrittsverhandlungen zwischen der EU und Kroatien, die uns als Anwendungsbeispiel dienen ... im web: Unsere Internetangebote zur Europäischen Union Angesichts der ständigen Veränderungen in der Union fällt es schwer, sein Wissen dazu immer auf dem neuesten Stand zu halten. Wir haben deswegen einige den Themenkomplex EU ergänzende Internetangebote für Sie entwickelt, die es Ihnen ermöglichen, sich mit geringem Aufwand auf dem Laufenden zu halten ...
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EU-Südosteuropa-Beziehungen im Zusammenspiel von drei Ebenen Was hilft diese Einteilung in unserem Fall? Sie ermöglicht uns, wie das nachfolgende Schaubild zeigt, einen etwas systematischeren Blick auf die eingangs angesprochenen Zusammenhänge zu gewinnen, und zeigt uns, dass die EU-Südosteuropa-Beziehungen im Zusammenspiel der drei Ebenen betrachtet werden müssen.
Ziele und Gliederung des Beitrags Anknüpfend an diese Erkenntnis möchte ich im vorliegenden Beitrag zunächst dieses noch sehr holzschnittartige Raster etwas ausdifferenzieren und verfeinern und Ihnen anhand weiterer Anwendungsbeispiele seinen Nutzen demonstrieren. Nachdem Sie auf diese Weise einen tieferen Einblick in wichtige Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge der EU-Südosteuropa-Beziehungen gewonnen haben, wollen wir uns mit dem Fall der Beitrittsverhandlungen zwischen Kroatien und der EU ein Beispiel ansehen, in dem sich diese Beziehungen noch einmal verdichten. Neben den Informationen über den Rahmen und den Verlauf der Verhandlungen geht es dabei auch darum, diese aus der Perspektive unseres Analyserasters zu betrachten. Damit sieht das Programm im Einzelnen wie folgt aus:
Analyseraster Es gilt, unsere grobe Skizze von Schaubild 1 auszudifferenzieren, und das heisst, für jede einzelne Ebene zu bestimmen, was die wesentlichen Faktoren sind, die die Entwicklung der EU-Südosteuropa-Beziehungen - oder sagen wir es konkreter: den Annäherungsprozess an und möglichen Beitrittsprozess der einzelnen Länder des westlichen Balkans zur EU - bestimmen. Dies wollen wir nun nacheinander für jede Ebene ausloten und beginnen mit der internationalen Ebene. Determinanten auf der internationalen Ebene Was die internationale Ebene betrifft, so verdienen vor allem zwei Faktoren Interesse. Den ersten habe ich mit "Strukturvorgaben und Vorgänge im Internationalen System" bezeichnet. Was sich sehr kompliziert anhört, wird leicht verständlich, wenn ich Ihnen Beispiele nenne. Eine derartige Strukturvorgabe war beispielsweise jahrzehntelang, zwischen der direkten Nachkriegszeit und dem Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre, der Ost-West-Konflikt, der eine, wie wir es nennen, bipolare Struktur geschaffen hatte.
Und erst der Wegfall dieser Struktur, das Ende des Ost-West-Konflikts, hat die Prozesse möglich gemacht, um die es hier geht, nämlich zunächst die große Erweiterungsrunde vom 1. Mai 2004 und jetzt die Beitrittsperspektive für die Länder Südosteuropas. Wie sich die Zusammenhänge im Einzelnen darstellen, dazu später mehr. Und bei den "Vorgängen im Internationalen System" sind natürlich unter anderem die Balkankriege zu nennen, die Aktivitäten der internationalen Gemeinschaft (Stabilitätspakt) wie der EU (Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess) angestoßen haben. Der zweite Faktor, "Interessen und Aktivitäten der verschiedenen Akteure", leuchtet ohne weiteres ein, wenn man Stichworte nennt wie etwa UNO (zum Beispiel Aktivitäten in Kosovo, Hoher Repräsentant in Bosnien-Herzegowina) oder den internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien, dessen Bewertungen die Haltung der EU, beispielsweise gegenüber Kroatien oder Serbien, maßgeblich beeinflusst haben und nach wie vor beeinflussen! Determinanten auf der EU-Ebene Die wesentlichen Determinanten auf der EU-Ebene zeigt in sehr vereinfachter Form das nachfolgende Schaubild 3.
Dabei handelt es sich einmal natürlich um die Akvititäten der zentralen Organe, die - zweitens - im Rahmen der vorgegebenen "Spielregeln" zur - drittens - konkreten Politik der Union in den Beziehungen zu Südosteuropa und auf dem Felde der Erweiterung allgemein führen. Allerdings bleibt dieses Bild unvollständig, zeigt zwar die Bestimmungsfaktoren auf der EU-Ebene, aber nicht in der Union, denn dazu gehören selbstverständlich auch die 25 beziehungsweise in Kürze 27 Mitgliedstaaten, die vor allem über den Ministerrat und den Europäischen Rat die Politik wesentlich mit bestimmen und beeinflussen. Determinanten in der EU Wir müssen also unser Schaubild 3 ergänzen und die Mitgliedstaaten und die Faktoren, die für die EU-Politik in den Mitgliedstaaten bedeutsam sind, mit berücksichtigen. Doch worum handelt es sich bei derartigen Faktoren? Schauen wir uns dazu Schaubild 4 an, in dem die blauen Pfeile Ihnen noch einmal zeigen, wie die EU-Ebene und die der Mitgliedstaaten miteinander verbunden sind. Über die Fachminister, die im Ministerrat und die Regierungschefs, die im Europäischen Rat eine zentrale Rolle spielen, aber auch über die Vertreter zum Europäischen Parlament, die in den einzelnen Ländern gewählt werden.
Was Staat und Regierung angeht, so kommt offensichtlich den verfassungsrechtlichen Bestimmungen, die regeln, wer welche Zuständigkeiten besitzt, ob beispielsweise für die Zustimmung zu einer EU-Vertragsänderung oder einer Erweiterung das Parlament oder die Bevölkerung in einem Referendum zu entscheiden haben, zentrale Bedeutung zu. Das Gleiche gilt für den institutionellen Rahmen - das Verhältnis von Regierung und Parlament bei EU-Politik, der Rolle der politischen Parteien etc. Des Weiteren sind die grundlegenden Einstellungen der Regierungen zur EU und ihrer Entwicklung im Allgemeinen, zur Erweiterung im Besonderen zu nennen. Denken Sie etwa an die diesbezügliche Situation in Dänemark oder dem Vereinigten Königreich auf der einen, Deutschland oder Österreich auf der anderen Seite. Wichtig ist aber selbstverständlich auch, was ich mit "nationale Interessen" bezeichnen möchte, das heisst das Bemühen der Mitgliedstaaten, auf der EU-Ebene möglichst nachhaltig und effektiv im Sinne ihrer jeweils spezifischen Interessen Einfluss ausüben zu können. Ein Anliegen, für das jede Erweiterung durch die Erhöhung der Anzahl der "Mitspieler" eine offensichtliche Herausforderung darstellt. Diese Aufzählung kann und will nicht vollständig sein, soll Ihnen aber veranschaulichen, worum es im Kern geht. Was den Bereich der Gesellschaft im weiteren Sinne betrifft, so spielen selbstverständlich die ökonomische Situation und die ökonomischen Kapazitäten eines Mitgliedstaats, die besondere Betroffenheit einzelner Branchen oder Regionen von einer Erweiterung sowie die Erwartungen und Ängste in der Bevölkerung eine herausragende Rolle. Zahlreiche Beispiele für jeden einzelnen der angesprochenen Faktoren finden Sie im Grundkurs 5 des Online-Lehrbuchs zur Europäischen Union auf dem Bildungsserver D@dalos. Was soll das Ganze?; was hilft mir das? - so werden Sie sich möglicherweise fragen. Lassen Sie mich das in einem weiteren Schaubild mit Hilfe eines Beispiels deutlich machen.
In dem ausgewählten Fall geht es um die derzeitigen Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, die, wie sich nicht zuletzt auch in dem "Nein" beim Referendum zur Verfassung im vergangenen Jahr gezeigt hat, in der französischen Bevölkerung Ängste und Befürchtungen auslösen. Diese können, von der Regierung aufgegriffen, über den Ministerrat in Verbindung mit der Einstimmigkeitsregel den Verhandlungsprozess massiv beeinträchtigen. Oder denken Sie an die Rolle Zyperns, eines sehr kleinen Landes, das aber in den letzten Wochen immer wieder gedroht hat, sein Veto gegenüber einer Eröffnung von weiteren Verhandlungskapiteln in den Gesprächen mit der Türkei einzulegen. Unser kleines Analyseraster hilft uns also - um auf die eben gestellte Frage zurückzukommen - wichtige Zusammenhänge besser und schneller erkennen und benennen zu können. Determinanten auf der nationalen Ebene Was wichtige Bestimmungsfaktoren auf der Ebene der Nationalstaaten angeht, so haben wir unsere Aufgabe bereits in Schaubild 4 weitgehend erledigt, denn die Elemente, die diesbezüglich in den Mitgliedstaaten der EU wichtig sind, besitzen gleichermaßen auch in anderen Ländern, wie unter anderem denen Südosteuropas, um die es hier geht, Bedeutung. Denken Sie an die weitreichenden Auswirkungen des komplexen institutionellen Rahmens in Bosnien-Herzegowina, mit dem das Land außerstande ist, wichtigen Forderungen der EU nachzukommen. Denken Sie an die massiven ökonomischen Probleme, mit denen in unterschiedlichem Ausmass alle Länder Südosteuropas zu kämpfen haben, oder denken Sie an die weitreichenden Erwartungen, die die Bevölkerungen mit einem EU-Beitritt verbinden. Natürlich gilt es dort darüber hinaus auch spezielle Faktoren, die sich aus der Tatsache ergeben, dass sich diese Länder in einem Übergang von ehemaligen sozialistischen Planwirtschaften zu demokratischen Marktwirtschaften befinden. Ein Punkt spielt dabei im Hinblick auf einen möglichen Beitritt zur EU eine besondere Rolle, nämlich die mangelhaften administrativen Kapazitäten, die für die Übernahme des umfangreichen Gesetzeswerks der EU, des sogenannten acquis communautaire - eine der zentralen Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft - ein riesiges Problem darstellen. Wenn wir ihn noch ergänzen, ergibt sich folgendes Bild.
Determinanten im Überblick Sehen wir uns, bevor wir zu einem Anwendungsbeispiel kommen, das Ganze noch einmal in einem zusammenfassenden Überblick an. Auf dieses Schaubild (7) werde ich mich im Folgenden immer wieder beziehen, dabei allerdings nicht jeweils alle, sondern nur ausgewählte, für das entsprechende Beispiel relevante Faktoren mit aufnehmen. Wenn Sie also den Gesamtkontext in der Übersicht sehen wollen, springen Sie einfach hierher zurück.
Wie sich mit diesem Analyseraster anfangen lässt, habe ich bereits für die Zusammenhänge zwischen zwei Ebenen in Schaubild 5 demonstriert. Entsprechende Zusammenhänge über drei Ebenen hinweg waren Gegenstand von Schaubild 1, die wir mit unserem vollständigen Analyseraster nun natürlich noch sehr viel differenzierter analysieren und nachvollziehen könnten. Anwendungsbeispiel Lassen Sie mich die Anwendungsmöglichkeiten und den Nutzen unseres rudimentären Modells ergänzend noch mit einem ganz aktuellen Beispiel vom Dezember 2006/Januar 2007, den anstehenden Wahlen in Serbien, erläutern. Wie aktuelle Umfragen von Mitte Dezember zeigen, würde, wenn jetzt Wahlen wären, die weit rechts stehende SRS des derzeit in Haag einsitzenden Vojislav Seselj rund 34,9 Prozent der Stimmen, das wären immerhin 102 der 250 Sitze im Parlament(!), erringen (1). Den Hintergrund dafür bilden entsprechende politische Präferenzen mehr als eines Drittels der Bevölkerung in Serbien, zu denen paradoxerweise, wenn auch nur zu einem geringen Teil, auch die Politik der internationalen Gemeinschaft - etwa die Entscheidung der NATO, das damalige Serbien-Montenegro nicht, wie Kroatien, zum Programm "partnership for peace" einzuladen - beigetragen haben.
Dies hat eine ganze Reihe von Reaktionen sowohl auf internationaler, wie auf EU-Ebene zur Folge gehabt, denen das Ziel eigen ist, ein derartiges Ergebnis zu verhindern. So hat sich der UNO-Gesandte für die Verhandlungen in Kosovo, Martti Ahtisaari, entschlossen, seinen eigentlich fälligen Vorschlag für den Status von Kosovo bis nach den Wahlen zurückzuhalten; ein offensichtlicher Versuch, die Stimmung in der Bevölkerung sich zumindest nicht noch weiter verschlechtern zu lassen (2). Beim NATO-Gipfel in Riga Ende November erging eine Einladung an Serbien (sowie Montenegro und Bosnien-Herzegowina) zum Programm "partnership for peace" - mit analoger Intention (3); und die EU will die klare europäische Perspektive für alle Bürgerinnen und Bürger Serbiens in den nächsten Tagen noch einmal klar herausstellen (4, EU-Reaktion). Dass dies allerdings einen sehr komplexen Prozess darstellt, verdeutlich noch einmal unser Schaubild. Da exstieren einige Mitgliedstaaten, deren Regierungen unter starkem Druck durch ihre Bevölkerungen stehen, die einer weiteren Ausdehnung der EU skeptisch bis ablehnend gegenüberstehen. So haben sich beispielsweise in einer im Juli publizierten Eurobarometer-Umfrage zur Erweiterung (Seite 69) 65%, also über zwei Drittel, der Österreicher gegen eine Aufnahme des zur Zeit der Erhebung der Daten noch als Union existierenden Serbien-Montenegros ausgesprochen, wohingegen 67% der Schweden dafür waren. Diese beiden und zudem noch 23 weitere Positionen treffen im Ministerrat aufeinander! Sodann gibt es als weiteren Akteur die Kommission, deren Mitglieder sich durchaus auch nicht immer in Bezug auf den weiteren Kurs in der Frage der Erweiterung einig sind. So hat sich etwa Kommissionspräsident Barroso vor kurzem deutlich für eine Erweiterungspause bis zur Klärung der internen institutionellen Fragen in der EU ausgesprochen, wohingegen der für Erweiterung zuständige Kommissar, Olli Rehn, einen für die potenziellen Kandidaten sehr viel offeneren Kurs zu befürworten scheint. Und verkompliziert wird das Ganze noch dadurch, dass bei der Formulierung der EU-Position auch noch weitere, internationale Aspekt mit hineinspielen, wie im konkreten Fall die Bewertung des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien in Den Haag. So weit zu diesem kurzen Beispiel und zur Frage, was sich mit unserem Analyseraster anfangen lässt. Natürlich handelt es sich dabei auch nicht in Ansätzen um eine "Theorie". Das Modell hilft uns aber doch dabei, erstens, Faktoren und Wirkungszusammenhänge etwas leichter zu erkennen und zweitens, wichtige Elemente und Faktoren nicht einfach zu übersehen. Wann immer Sie also mit vergangenen, gegenwärtigen oder zukünftigen Entwicklungen in den EU-Südosteuropa-Beziehungen zu tun haben, können Sie mit Hilfe des Rasters von Schaubild 7 versuchen, sich die Zusammenhänge so klar zu machen, wie wir das eben anhand eines Falles exemplarisch in Schaubild 8 getan haben. Beitrittsverhandlungen zwischen Kroatien und der EU Nachdem wir nun einen besseren Einblick in wichtige Zusammenhänge der EU-Südosteuropa-Beziehungen gewonnen haben, wollen wir uns mit dem Fall der Beitrittsverhandlungen zwischen Kroatien und der EU ein Beispiel ansehen, in dem sich diese Beziehungen noch einmal verdichten. Neben der Information über den Rahmen und den Verlauf der Verhandlungen geht es dabei auch darum, diese aus der Perspektive unseres Analyserasters zu betrachten. Beginnen wir zunächst mit zwei ganz einfachen Fragen, nämlich "Was sind denn überhaupt Beitrittsverhandlungen?", wie hat man sich das vorzustellen?; und zweitens: "Worüber wird denn eigentlich verhandelt?" Was sind Beitrittsverhandlungen? Als Beitrittsverhandlungen wird der Prozess bezeichnet, in dessen Rahmen ein Land, ein so genannter Beitrittskandidat, sich der EU anschließt und ihre vertraglichen Grundlagen übernimmt. Am Ende der Verhandlungen steht ein internationaler Vertrag zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem Kandidatenland, der Beitrittsvertrag. Teilnehmer des Verhandlungsprozesses sind das Kandidatenland auf der einen, die EU-Mitgliedstaaten auf der anderen Seite. Während der Verhandlungen werden die Positionen der EU durch die Präsidentschaft, die des Kandidatenlandes durch eine Verhandlungsdelegation vertreten. Die Verhandlungen finden im Rahmen einer bilateralen zwischenstaatlichen Konferenz statt, an der auch Vertreter der Europäischen Kommission teilnehmen. Die einzelnen Treffen der Verhandlungsdelegationen finden in der Regel auf Außenministerebene und/oder der Ebene der stellvertretenden Delegationsleiter statt. Konkret heißt das, dass für die EU-Mitgliedstaaten die Ständigen Vertreter bei der EU in Brüssel, beim Kandidatenland der Chefunterhändler am Tisch sitzen. Treffen auf Außenministerebene werden einmal unter jeder Präsidentschaft, das heißt zweimal im Jahr, abgehalten, Treffen der Stellvertreter nach Vereinbarung. Schematisch gesehen, kann man sich das etwa so vorstellen, wie die anschließende Übersicht zeigt, wobei die Realität komplexer ist, als dieses einfache Schaubild suggeriert.
Worüber wird verhandelt? Primär geht es um die Übernahme des so genannten Acquis Communautaire. Dazu zählen die grundlegenden Verträge (Primärrecht), die sekundäre Gesetzgebung (Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Empfehlungen etc.), andere rechtliche Quellen – und dabei handelt es sich insbesondere um die zahlreichen, in vielen Fällen außerordentlichen bedeutsamen und weichenstellenden Urteile des EuGH sowie internationale Vereinbarungen und schließlich viertens andere Akte, wie beispielsweise Resolutionen, gemeinsame Aktionen im Rahmen der GASP etc.
Für den Verhandlungsprozess wird dieser riesige Acquis, der mehr als 80.000 Seiten Gesetzestext umfasst, in 35 Kapitel aufgeteilt. Es geht dabei nun nicht etwa darum, dass über diesen Acquis verhandelt würde, also um die Frage, ob und inwieweit die EU daran etwas ändern müsse oder solle! Es wird vielmehr mit dem Kandidatenland nach Wegen und Bedingungen gesucht, dessen Gesetzgebung mit der der EU zu harmonisieren. Es handelt sich also bei Beitrittsverhandlungen eigentlich nicht um klassische Verhandlungen, sondern um einen Prozess der Anpassung des Kandidatenlandes an die Werte sowie die gesetzlichen, ökonomischen und sozialen Vorgaben der EU. Wie laufen die Verhandlungen ab? Nach dieser kurzen Übersicht kommen wir zur Frage, wie die Verhandlungen denn nun im Einzelnen ablaufen. Schauen wir uns das einmal für die EU-Kroatien-Verhandlungen an. Dort wurden nach der politischen Entscheidung des Europäischen Rates, die bilaterale intergouvernementale Konferenz einzuberufen, die Verhandlungen am 3. Oktober 2005 offiziell eröffnet, bei denen ein Austausch der allgemeinen Positionen der EU und der Republik Kroatien stattfand. Screening Dieser formellen Eröffnung des Verhandlungsprozesses schließt sich eine Evaluation der Übereinstimmung der nationalen (kroatischen) Gesetzgebung mit dem Aqcuis an, die als “Screening” bezeichnet wird. Hauptziel dabei ist es, für jedes Kapitel zu identifizieren, welche Unterschiede bestehen. Auf dieser Grundlage wird das Kandidatenland gebeten, sich dazu zu äußern, ob es in der Lage ist, in dem jeweiligen Bereich (Kapitel) seine Gesetzgebung an die der EU anzupassen, oder ob Übergangsperioden dafür notwendig sind. Screening wird also individuell, für die einzelnen Kapitel, durchgeführt, und der dafür benötigte Zeitraum hängt vor allem vom Umfang des Acquis in dem betreffenden Kapitel ab. Er kann zwischen einem Tag und bis zu mehreren Wochen variieren. Insgesamt nimmt der Screening-Prozess in der Regel etwa ein Jahr in Anspruch. Durchgang durch die einzelnen Kapitel Nach dem Abschluss des Screening hängt die Entscheidung darüber, die Verhandlungen für ein bestimmtes Kapitel zu eröffnen, von der bei der Evaluation festgestellten Fähigkeit des Kandidatenlandes ab, die notwendigen Anpassungen vorzunehmen. Sie wird durch die Mitgliedstaaten im Ministerrat getroffen. Mit diesem Einstieg in die einzelnen Kapitel beginnt die entscheidende Phase des Verhandlungsprozesses. Während ihr geht es darum, die Bedingungen festzulegen, unter denen das Kandidatenland den Acquis in dem Bereich übernehmen und implementieren wird – einschließlich der Frage möglicherweise notwendiger Übergangsperioden, die im Übrigen nicht nur von den Kandidatenländern, sondern auch von der EU gefordert werden können, beispielsweise bei der Freizügigkeit von Arbeitnehmern. Die Verhandlungen werden auf der Grundlage von Positionen geführt, die sowohl von der EU als auch Kroatien für jedes Kapitel vorbereitet werden. Während des gesamten Verhandlungsprozesses werden sowohl das Europäische Parlament auf der einen, der nationale Ausschuss zur Begleitung/Überwachung der Beitrittsverhandlungen Kroatiens auf der anderen Seite regelmäßig informiert. Nachdem man sich in einem Kapitel geeinigt hat, wird dieses zeitweilig geschlossen. Die formelle Entscheidung dazu wird durch die intergouvernementale Konferenz auf Ministerebene getroffen. Falls sich vor dem Abschluss des Beitrittsvertrags zeigt, dass das Kandidatenland seinen Verpflichtungen nicht nachkommt beziehungsweise nicht nachkommen kann, oder wenn sich zwischenzeitlich der Acquis verändern haben sollte, können die Verhandlungen in dem entsprechenden Kapitel wieder aufgenommen werden. Endphase und Abschluss Nachdem alle Kapitel zeitweilig geschlossen sind, stellt der Europäische Rat das Ende des Verhandlungsprozesses fest. Die Verhandlungsergebnisse werden sodann in einem Entwurf des Beitrittsvertrages zusammengefasst, der zusammen von Vertretern der Mitgliedstaaten, der EU-Institutionen sowie des Kandidatenlandes ausgearbeitet wird. Nachdem zwischen allen Beteiligten ein Konsens besteht, wird der Entwurf den EU-Institutionen, den Mitgliedstaaten und dem Kandidatenland vorgelegt, wo nach den entsprechenden Regelungen die Ratifizierung des Dokuments vorbereitet wird. Vor der Ratifizierung durch die Verhandlungspartner muss die Kommission ihre endgültige Stellungnahme vorlegen, das Europäische Parlament zustimmen und der Entwurf im Europäischen Rat einstimmig (!) angenommen werden. Anschließend unterzeichnen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten und der Regierungschef des Kandidatenlandes in einer feierlichen Zeremonie den Vertrag, der dann an die Unterzeichner geht, wo er im Einklang mit deren nationalen Bestimmungen bestätigt werden muss. Und das heißt entweder, dass die Zustimmung der nationalen Parlamente einzuholen ist und/oder ein Referendum stattfindet. Und das kann – erinnern Sie sich an die Ebene der Mitgliedstaaten in unserem Analyseraster – zu einer gravierenden, möglicherweise sogar unüberwindlichen Hürde werden. Wie werden die Positionen in Kroatien und der EU erarbeitet? Wenden wir uns nun der Frage zu, wie im Verlauf der Verhandlungen die Positionen beider Seiten erarbeitet werden. Zuerst präsentiert das Kandidatenland auf der Basis der Ergebnisse des Screening-Prozesses seine Position, also seine Vorstellungen von der Anpassung an und der Umsetzung des Acquis in einem bestimmten Kapitel auf der Grundlage seiner vorhandenen institutionellen und administrativen Kapazitäten. In Kroatien sind in diesen Prozess der Vorbereitung der Verhandlungsposition folgende Institutionen einbezogen:
Die in diesem institutionellen Rahmen erarbeiteten Positionen werden von der Regierung über das Sekretariat der intergouvernementalen Konferenz an die EU weitergeleitet. Falls von der EU gewünscht, werden in diesem Kontext ergänzende Informationen zur Verhandlungsposition erarbeitet und wiederum von der Regierung auf dem eben geschilderten Wege an die EU geleitet. In einem Schaubild zusammengefasst sieht das so aus.
In der EU, deren wichtigste und in unserem Kontext beteiligte Organe ich Ihnen in Schaubild 12 abgebildet habe, sieht der Vorgang der Vorbereitung der Verhandlungspositionen wie folgt aus. Zuerst bereitet die Kommission eine Vorlage vor. Auf deren Grundlage beschließt dann der Europäische Rat einstimmig die in den Verhandlungen zu vertretende EU-Position.
Dabei werden auch die Voraussetzungen festgelegt, die das Kandidatenland erfüllen muss, damit ein Kapitel vorläufig geschlossen werden kann. Das können zum Beispiel das Ausmaß der Harmonisierung der Gesetzgebung, die Ergebnisse des Implementationsprozesses, die Schaffung bestimmter administrativer oder justizieller Voraussetzungen oder die Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen sein. Diese Positionen werden in der intergouvernementalen Konferenz eingebracht, und der Prozess verläuft dann bis zum Abschluss einzelner Kapitel und anschließend der Verhandlungen bis zur Ratifizierung des Beitrittsvertrags weiter so, wie das im Teil "Wie laufen die Verhandlungen ab?" beschrieben wurde. Der institutionelle Rahmen in Kroatien Im nächsten Schritt wollen wir uns den institutionellen Rahmen, der in Kroatien für die Durchführung des Verhandlungsprozesses geschaffen wurde, etwas näher ansehen. Die beteiligten Akteure kennen Sie bereits; jetzt geht es darum, jeden einzelnen etwas genauer unter die Lupe zu nehmen. Verhandlungsteam für den Beitritt Es führt die Gespräche und Verhandlungen mit der EU mit der Verantwortung über alle Kapitel hinweg. Das Gremium ist verantwortlich gegenüber der Regierung sowie dem Koordinationsausschuss für den Beitritt. Zu seinen Aufgaben gehört des Weiteren die Erstellung von Berichten über den Fortgang der Verhandlungen, zum Beispiel nach jedem Treffen der intergouvernementalen Konferenz auf Ministerebene und auf Anforderung der Regierung. Dem Verhandlungsteam gehören an: Als Vorsitzende der Delegation die Ministerin für Aussenpolitik und Europäische Integration, Kolinda Grabar Kitarović; als stellvertretender Vorsitzender der Delegation und Chefunterhändler Vladimir Drobnjak; als stellvertretende Unterhändler Martina Dalić und Boris Vujčić; der Chef der Vertretung Kroatiens bei der EU, Branko Baričević, sowie als Sekretärin Tamara Obradović Mazal. Arbeitsgruppen für die einzelnen Kapitel Die 35 – für jedes Kapitel eine – Arbeitsgruppen nehmen an der Analyse des Standes der Harmonisierung der Gesetzgebung Kroatiens mit dem der EU und der Ausarbeitung von Entwürfen für die kroatische Verhandlungsposition in „ihrem“ Kapitel teil. Sie arbeiten dabei mit denjenigen Teilen der Verwaltung beziehungsweise anderen zuständigen Gremien zusammen, die Verantwortung für „ihren“ Bereich besitzen und zwar dort jeweils mit dem dort für die EU-Politik-Koordinierung zuständigen Personal. Die Arbeitsgruppen setzen sich aus zwischen 16 (Außenbeziehungen, öffentliche Auftragsvergabe) und rund 400 (Agrarpolitik) Personen zusammen. Jede besitzt einen Leiter, der ihre Arbeit mit dem für das jeweilige Kapitel zuständigen Mitglied des Verhandlungsteams abstimmt. Zu einem Überblick über die 35 Gruppen in englischer beziehungsweise kroatischer Sprache mit weiteren ergänzenden Informationen gelangen Sie über die Links. Koordinationsausschuss für den Beitritt Beim Koordinationsausschuss für den Beitritt Kroatiens zur EU handelt es sich um eine interministerielle Arbeitsgruppe der Regierung, die alle Aspekte im Zusammenhang mit den Verhandlungen erörtert. Seine Aufgaben bestehen unter anderem darin, die Entwürfe der Verhandlungspositionen des Verhandlungsteams vor ihrer Weiterleitung an den Natonalen Ausschuss für die Überwachung der Verhandlungen oder der Weiterleitung an die Regierung zu prüfen. Das Gremium setzt sich zusammen aus der Leiterin des Verhandlungsteams und Außen- und Europaministerin als Vorsitzende, dem Vize-Premierminister, allen Ministern der Regierung und dem Chefunterhändler, Vladimir Drobnjak.
Nationaler Ausschuss für die Überwachung der Verhandlungen Beim Nationalen Ausschuss für die Überwachung der Verhandlungen handelt es sich um ein spezielles Gremium des kroatischen Parlaments, das den Verlauf der Verhandlungen überwacht, Stellungnahmen seitens des Parlaments zu den vorbereiteten Verhandlungspositionen abgibt, auf der zukünftigen Agenda stehende Fragen erörtert und die Durchführung der Aufgaben durch die einzelnen Mitglieder des Verhandlungsteams überwacht. Außerdem gibt es, falls notwendig, Stellungnahmen zu der (geplanten) Harmonisierung der kroatischen Gesetzgebung mit der EU- Gesetzgebung ab. Über seinen Vorsitzenden pflegt der Ausschuss regelmäßige Konsultationen und einen Informationsaustausch mit dem Präsidenten, dem Regierungschef, dem Parlamentsvorsitzenden, der Außen- und Europaministerin sowie dem Chefunterhändler über Verhandlungsverlauf, -fortschritt und mögliche Wege, einzelne Kapitel zu schließen. Er setzt sich zusammen aus Mitgliedern des kroatischen Parlaments, Vertretern des Büros des Präsidenten, der akademischen Gemeinschaft sowie der Arbeitsgeberorganisationen und Gewerkschaften. Um wen es sich dabei im Einzelnen handelt, können Sie wieder der ausgezeichneten und sehr informativen Website des kroatischen Außen- und Europaministeriums in englischer beziehungsweiser kroatischer Sprache entnehmen. Von entscheidender Bedeutung für unseren Zusammenhang ist, dass es sich bei diesem Ausschuss um den Versuch handelt, die Zivilgesellschaft – wenn auch in bescheidenem Umfang – in den Verhandlungsprozess einzubeziehen. Erinnern Sie sich in diesem Zusammenhang noch einmal an unser Analyseraster, in dem ja auf der Ebene des Nationalstaats die Gesellschaft eine wichtige Rolle spielt. Verhandlungsstand Damit kommen wir bereits zum fünften Teil des Kapitels über die Beitrittsverhandlungen EU-Kroatien, dem Verhandlungsstand. Eine Übersicht über die bisherigen Verhandlungsetappen ist allerdings hier nicht notwendig, denn diese sind minutiös vom 3. Oktober 2005 bis in die Gegenwart auf der Website des kroatischen Außen- und Europaministeriums in englischer und kroatischer Sprache dokumentiert. Vor dem Hintergrund dieses umfangreichen, lückenlosen Angebots würde es selbstverständlich wenig Sinn machen, all die dort erfassten Etappen des Verhandlungsprozesses hier noch einmal wiederzugeben. Darüber hinaus steht dort auch ein - ständig aktualisiertes - PDF-Dokument (Progress in EU-Croatia negotiations at a glance) zur Verfügung, das in tabellarischer Form einen detaillierten Einblick in den derzeitigen Verhandlungsstand in allen 35 Kapiteln vermittelt (Stand bei Erstellung des Manuskripts: 11.10.2006). Sie gelangen zu diesem Dokument, in dem Sie auf der Eingangsseite in der rechten Spalte, unter der Überschrift "Overview of Progress in Negotiations", auf den Link "Current state of play" klicken. Analog gehen Sie auf der Eingangsseite in kroatischer Sprache vor. Wir können somit also gleich zum letzten Teil unserer Beschäftigung mit den EU-Südosteuropa-Beziehungen und den Beitrittsverhandlungen zwischen der EU und Kroatien kommen, in dem wir diesen Prozess noch einmal durch die Brille unseres Analyserasters betrachten wollen. Der Verhandlungsprozess und die EU-Südosteuropa-Beziehungen in der Analyse Fragestellungen Zunächst möchte ich Sie bitten, für einen Moment unser Analyseraster zu vergessen und sich vorzustellen, wie dann unser Bild von den Beitrittsverhandlungen zwischen der EU und Kroatien aussehen würde. Es würde sich etwa so darstellen, wie im nachfolgenden Schaubild wiedergegeben, und es uns durch seine starke Reduzierung auf einige besonders im Vordergrund stehende Institutionen und Akteure unmöglich machen, die wesentlichen Fragen, die sich im Zusammenhang mit den EU-Südosteuropa-Beziehungen im Allgemeinen, den gerade besprochenen Beitrittsverhandlungen zwischen Kroatien und der EU im Besonderen stellen, zu beantworten.
Was wären derartige Fragen? Lassen Sie mich beispielhaft eine nennen, nämlich, warum gerade die Beziehungen der EU zu Kroatien so weit fortgeschritten sind und mit diesem Land bereits seit nunmehr über einem Jahr Beitrittsverhandlungen geführt werden, während zwischen Bosnien-Herzegowina und der EU noch nicht einmal ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen existiert und mit Serbien im Moment, Mitte Dezember 2006, gar nicht einmal mehr darüber verhandelt wird. Determinanten auf der Ebene des Nationalstaats: Kroatien Schauen wir uns dazu Schaubild 15 noch einmal an und beginnen mit einem Blick auf die Ebene des Nationalstaats, und zwar in Kroatien selbst.
Ein erster Grund verbirgt sich hinter den Faktoren institutioneller Rahmen und verfassungsrechtliche Bestimmungen [1]. Hier hat es Kroatien - anders als Serbien oder Bosnien-Herzegowina - vermocht, relativ früh (internationale Anerkennung bereits 1991) und klar seine (National-)Staatlichkeit zu bestimmen und mit der Verabschiedung einer neuen Verfassung im Jahre 2000 seine Stellung als europäischer Nationalstaat noch einmal zu bekräftigen. Das ist aus der Sicht der EU nicht zuletzt deswegen von grosser Bedeutung, weil ein derartiger Staat auch in der Lage ist, die mit der Vorbereitung einer Mitgliedschaft in der Union verbundenen Reformen und Verpflichtungen umzusetzen, was beispielsweise in Bosnien-Herzegowina auch nicht annähernd der Fall ist. Einen weiteren wichtigen Grund für die fortgeschrittenen Beziehungen Kroatiens zur EU stellen die Einstellungen zur EU [2] in dem Lande dar. Schon Ende der 90er Jahre lässt sich ein deutlicher Wunsch der überwältigenden Mehrheit der kroatischen Bevölkerung feststellen, in einer funktionierenden Demokratie zu leben, sowie die Erkenntnis, dass in diesem Zusammenhang der Beitritt zur EU von vitalem nationalen Interesse ist; ein Wunsch, der unter anderem in einer im Jahre 2002 vom kroatischen Parlament einstimmig verabschiedeten Erklärung seinen Niederschlag gefunden hat (Chaillot Paper no. 70, October 2004, 27). Nicht überraschend haben diese Einstellungen ihren Niederschlag auch im Parteiensystem (institutioneller Rahmen, [1]) gefunden. So hat die Wahlniederlage im Jahre 2000 Franjo Tudman’s HDZ dazu veranlasst, sich zu reformieren und sich unter der Führung von Ivo Sanader ein neues Profil, stärker angelehnt an das anderer konservativer europäischer Parteien, zu geben. Welch gravierender Unterschied zu den nationalistischen Parteien in Bosnien- Herzegowina und Serbien! Und als dann Ivo Sanader im Januar 2004 als Premierminister ins Amt kam, hat er dann auch gegenüber der internationalen Gemeinschaft glaubhaft versichert, dass er den europäischen Kurs der Vorgängerregierung fortsetzen wird, nicht zuletzt auch durch eine Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof in Den Haag. So weit zu einigen - die vorliegende Aufzählung kann und will aus Platzgründen nicht vollständig sein - wesentlichen Faktoren auf der nationalen Ebene in Kroatien, die allein allerdings die schon mehrfach angesprochene besondere Dynamik in den EU-Kroatien-Beziehungen nicht erklären könnten. Hierzu ist vielmehr ein ergänzender Blick auf die EU- und die internationale Ebene notwendig. Determinanten in der EU Selbstverständlich sind die Determinanten innerhalb der EU - und damit meine ich die Ebene der EU und die der Mitgliedstaaten - sehr vielfältig. Ich möchte mich daher exemplarisch auf einen Punkt konzentrieren, der noch einmal sehr eindringlich die Auswirkungen des Zusammenspiels dieser beiden Ebenen mit dem Entscheidungsmodus der Einstimmigkeit in Fragen der Erweiterung innerhalb der Union demonstriert. In dem konkreten Fall ging es Anfang Oktober 2005 um die Entscheidung, die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei zu eröffnen. Dem hatten alle Regierungen im Grundsatz vorher zugestimmt, aber Österreich weigerte sich nun in der entscheidenden Sitzung der EU-Außenminister beharrlich, den Beschluss zur formellen Eröffnung der Gespräche mitzutragen. Der Hintergrund: die überwältigende Ablehnung einer Vollmitgliedschaft der Türkei in der Bevölkerung. Auf der anderen Seite war Österreich aufgrund der engen historischen Bindungen ein nachdrücklicher Befürworter einer Mitgliedschaft Kroatiens, mit dem die Verhandlungen aufgrund der mangelnden Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof im Falle von Ante Gotovina zu der Zeit ausgesetzt waren. Ausführliche Informationen zu diesem Vorgang sowie zu den Positionen verschiedener EU-Mitgliedstaaten und der Haltung der kroatischen Regierung dazu finden Sie hier. Aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses gelang es Österreich in dieser Konstallation, in einer Art Paketlösung, den gleichzeitigen Beginn der Verhandlungen mit der Türkei und Kroatien praktisch zu erzwingen (vergleiche dazu das unten stehende Schaubild [3]). Was auch zeigt, wie enorm wichtig es für einen Beitrittskandidaten ist, im Kreise der EU-Mitgliedstaaten einen - oder gar mehrere - Befürworter zu besitzen, was etwa bei Bosnien-Herzegowina oder bei Serbien zumindest in der ausgeprägten Form wie im Falle Kroatiens nicht der Fall ist. Bleibt der Vollständigkeit halber noch zu erwähnen, dass die EU mit ihrer Politik immer sehr schnell und direkt auf die positiven Veränderungen innerhalb Kroatiens reagiert (2001: Unterzeichnung eines Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens; Juni 2004: Erklärung Kroatiens zum Beitrittskandidaten etc.) und damit, gleichsam in einer Art Wechselwirkung, die in Richtung EU weisenden Entwicklungen dort noch verstärkt hat [4]. Determinanten auf der internationalen Ebene Das Gleiche gilt, und damit ist unser Bild komplett, für die Akteure auf der internationalen Ebene. Man denke nur daran, dass die NATO Kroatien bereits im Mai 2000, nur wenige Monate nach Tudjman's Tod, eine Einladung zur Teilnahme an der "Partnership for Peace" übermittelt hat [5]. Dieselbe Einladung erhielten Bosnien-Herzegowina und Serbien erst vor wenigen Tagen; also Ende 2006! Eben diese Tatsache - und insofern zeigt sich hier eine ähnliche, diesmal allerdings negative Wechselwirkung von Faktoren über die Ebenen hinweg - hat ihrerseits wiederum nicht zuletzt dazu beigetragen, die alten Machtstrukturen in Serbien zu festigen.
Zusammenfassung Damit sind wir am Ende von zwei Newslettern angelangt, deren Ziel es war, Sie - in Ergänzung zu unserem Online-Lehrbuch Europäische Union - ausführlicher mit einer Thematik vertraut zu machen, die Ihnen aus naheliegenden Gründen besonders am Herzen liegt, den Beziehungen zwischen der EU und Südosteuropa. Dabei ging und geht es uns vor allem darum, Ihnen ein grundlegendes Verständnis der Bestimmungsfaktoren dieser Beziehungen zu vermitteln, die Sie in die Lage versetzt, vergangene, gegenwärtige sowie zukünftige Entwicklungen eigenständig einordnen und beurteilen zu können. Und wir hoffen und sind zuversichtlich, dass das Analyseraster, das uns durch den vorliegenden Newsletter begleitet hat, einen Beitrag dazu leisten kann.
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Mit eines der herausragenden Merkmale der EU stellt die Tatsache dar, dass die Union sich in einem ständigen, sehr raschen Wandel befindet. Wir haben uns deswegen überlegt, wie wir Sie über neue Entwicklungen auf dem Laufenden halten können und haben weitere Online-Angebote für Sie eingerichtet, die uns ermöglichen, Sie wirklich tagesaktuell über neue, wichtige Entwicklungen in der EU zu informieren, Sie auf interessante Literatur und Quellen hinzuweisen und somit Ihre Kenntnisse kontinuierlich erweitern und vertiefen zu helfen. Der einzige Nachteil dabei ist, dass wir diesen Service aus Kostengründen leider nur für unsere deutsch-, teilweise auch englischsprachigen, Nutzer anbieten können. Da ist einmal unser Weblog zur EU, eine kontinuierlich aktualisierte Website, mit der wir uns die Aufgabe gestellt haben - gestützt auf die Erfahrungen aus unseren einschlägigen Lehrveranstaltungen sowie Seminaren für Schüler, Journalisten und Multiplikatoren - einen Beitrag zu leisten, um die Vermittlung von Kenntnissen zur EU zu fördern und zu verbessern. Sie finden dort Besprechungen aktueller Ereignisse, Literatur- und Quellenhinweise und vieles andere mehr. Die so genannten Labels auf der rechten Seite helfen Ihnen dabei, rasch die Informationen zu finden, die Sie persönlich besonders interessieren. Die Linkliste, die ständig ergänzt wird, umfasst derzeit knapp 250 Quellen - zum weit überwiegenden Teil in englischer Sprache. Lassen Sie mich kurz erläutern, wie Sie diese Quellensammlung, die ich über Jahre hinweg zusammengetragen habe, am besten nutzen können. Zentral sind in diesem Zusammenhang die so genannten Tags, die Sie auf der rechten Seite des Fensters und unter jeder Quelle finden können. Der Bereich auf der rechten Seite - Wolfgangschumann's Tags - sieht zunächst etwas unübersichtlich aus. Klicken Sie deswegen unten in diesem Bereich unter "Sort by" auf "alpha" und unter "View as" auf "list". Dann sehen Sie die Seite wie folgt.
Wenn Sie sich jetzt etwa über neue Entwicklungen im Bereich des Erweiterungsprozesses informieren wollten, müssten Sie nur rechts auf den Tag "enlargementnews" klicken (1), dann würden im linken Teil des Fensters nur diese derzeit 45 Quellen angezeigt werden. Wenn Sie sich vorab informieren wollen, worum es dabei geht, müssten Sie einfach nur auf "Expand" (2) klicken, dann öffnet sich ein Bereich mit einer kurzen Zusammenfassung und in vielen Fällen eigenen, ergänzenden Kommentaren von mir. Ein weiterer Vorzug dieser Bookmarksammlung besteht darin, dass die Quellen lokal, auf meinem Account, gespeichert sind. Selbst Nachrichtenquellen, die online gar nicht mehr zur Verfügung stehen oder nur gegen Bezahlung eingesehen werden können, sind so immer noch mit einem Klick auf "Cached" neben jedem Eintrag für Sie zugänglich.
Dann würden Sie einfach, wie in Schaubild 18 zu sehen, in diesem Bereich die Tags "constitution" und "enlargement" eintragen - die Software hilft Ihnen sogar dabei, indem Sie beim Tippen eine Auswahl der vorhandenen Tags anbietet -, auf "Search Tag" klicken und dann im unteren Bereich des Fensters eben diese Quellen, die beide Bedingungen erfüllen, angezeigt bekommen. Schließlich bietet Ihnen die "Advanced Search" die Möglichkeit, selbst komplexeste Suchen durchzuführen. Als Einstieg, also wenn Sie einfach mal gerne wissen möchten, was es so im Internet an Quellen zur EU gibt, würde ich Ihnen den Tag "portals" empfehlen. Unter dieser Kategorie sind Websites subsummiert, die jeweils ein außerordentlich breites Angebot zu allen Arten von EU-Quellen umfassen - deswegen auch der Name "Portal". Website zu EU-bezogenen Lehrveranstaltungen an der Universität Tübingen Schließlich stehen eine Fülle von einschlägigen Informationen auf der Website zu meinen EU-bezogenen Lehrveranstaltungen an der Universität Tübingen bereit. Im laufenden Wintersemester 2006/07 beispielsweise zu dem Seminar "EU-Integration", einer grundlegenden Einführung in den Gegenstand. Zu den Unterlagen, die Ihnen hier zur Verfügung stehen, gehören unter anderem Seminarpapiere, umfangreiche Präsentationen und Handouts zu den Themen der einzelnen Sitzungen, die Ihnen vielfältige Anregungen für Ihre eigene Arbeit geben können. Ich wünsche Ihnen viel Spass beim Surfen, Suchen und vor allem Finden und möchte abschliessend nur noch ergänzen, dass Sie uns bei speziellen Fragen natürlich gerne per E-Mail ansprechen können.
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