Osnovni elementi demokratične/demokratske države (v): Raspodjela vlasti 

U našem približavanju pitanju "Šta je demokratija?" u  Osnovnom kursu 1 pojednostavljeno smo razlikovali vladara i one kojima se vlada. Vladar od onih kojima vlada dobije baterije za daljinski upravljač na izvjesno vrijeme. 

Kako će pokazati sljedeći tekst ova predaja baterija na određeno vrijeme je dio raspodjele vlasti. Ali, ima još drugih uređenja u demokratičnoj/demokratskoj državi koja sprečavaju da se najednom/odjednom u jednoj ruci koncentraira previše moći. Sljedeći tekst polazi od tradiconalnog učenja o raspodjeli vlasti i predstavlja nam sistem "checks and balances" u modernoj državi:

Dalji tekst o formama i problemima raspodjele vlasti polazi od političke filozofije Montesquieu-a, u kojoj teoretičar raspodjele vlasti predstavlja nesporazume, u svom učenju te razlikuje šest nivoa raspodjele vlasti: 

• državno - pravni,

• vremenski,

• federativni,

• konstitucionalni,

• decisivni i

• socijalni.

Tekst nudi novu interpretaciju i prevazilazi tradicionalno učenje o raspodjeli vlasti. [ka ovom tekstu].

[Početak stranice]

Raspodjela vlasti: Osiguranje slobode i kontrola moći

Raspodjela vlasti u demokratičnoj/demokratskoj državi 

Moćnici treba da pomognu slobodnu izgradnju partija, slobodno djelovanje opozicije, te izgradnju javnog mišljenja, a osim toga treba da omoguće i sudjelovanje/učešće u političkim odlukama. Kontrola i društveni impulsi bili bi nemogući ako bi se sva vlast nalazila u rukama jedne osobe ili bila skoncentrirana na jednom mjestu. Djelotvorna kontrola i uticaj/utjecaj na državnu vlast moguć je samo putem te iste državne vlasti. Zbog toga jedna zajednica pokušava podijeliti državnu vlast na različite instance, tako da bi se one međusobno mogle kontrolirati i da bi se spriječilo koncentriranje moći samo u jednoj instanci države, a samim tim i monopol. U pluralističkom sistemu u oblasti političkih partija i izgradnje javnog mijenja/mišljenja postoji mnoštvo najviših državnih organa. Ali, dok kod političkih partija i javnog mišljenja  proces pluralizacije ima veliki prostor za djelovanje i preobražavanja, u podjeli državne vlasti na različite instance koje su ovisne jedna od druge sve je regulirano u Ustavu. U Ustavu su fiksirane kompetencije različitih državnih organa. Jedna ovakva podjela državne vlasti nema za cilj samo međusobnu kontrolu organa, nego joj je cilj i da funkcioniranje državnog aparata učini preglednijim i lakšim za kontrolu. Podjela državne vlasti građanina štiti od državne samovolje, a istovremeno mu omogućava i lakše razumijevanje vladajućih procesa.   

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Tradicionalnu učenje o raspodjeli vlasti

Osnovnim elementima ustavno-političkih ubjeđenja našeg doba,do kojih smo došli predanjima pripada iskaz da zajednica u njenoj slobodi može biti sigurna samo ako je državna vlast podijeljenja na različite samostalne organe. Upravo u raspodjeli vlasti leži osnovna razlika između slobodne demokracije/demokratije i diktature. U ovoj posljednjoj je kompetencija odlučivanja koncentrirana u rukama samo jedne osobe ili jedne partije. Ovdje zbog toga ne postoji kontrola vlasti, koja bi odstranila samovolju pojedinačnih moćnika. U tom smislu već je otac učenja o raspodjeli vlasti,  Montesquieu, rekao: "Sve bi bilo izgubljeno kada bi jedan te isti čovjek, jedno te isto tijelo plemića ili naroda obavljalo zadatke sve tri vlasti, kada bi ista instanca imala moć da donosi zakone, da provodi javne zaključke i da pojedincu sudi za prekršaj." 

Sa istim tim ubjeđenjem George Washington je 1796. proglasio američkom narodu:  "Duh posjedovanja moći teži ka tome da vlast svih službi okupi na jednom mjestu neovisnu od forme vladavine, što bi vodilo despotizmu. Dovoljna je tačna procjena gladi za moći i želje koja vlada čovjekovim srcem da se ova moć zlouporabi/zloupotrijebi, pa da se ova tvrdnja pokaže kao tačna. Neophodnost međusobne kontrole pri posjedovanju političke moći u smislu podjele te moći na različite grana vladavine, pri čemu je svaka čuvar javnog blagostanja pred prekršajima i upadima one druge, je iskustvo izvučeno iz našeg i ranijeg doba." 

U ovom citatu izražen je centralni motiv za raspodjelu vlasti. Ona proizilazi iz iskustva da svaki čovjek koji posjeduje vlast može biti zaveden u njenu/njeno zlouporabu/zloupotrebljavanje, te da se u cilju spriječavanja toga vlast mora podijeliti i ograničiti. Montesquieu-ove riječi pojašnjavaju kako bi se trebala izvršiti podjela vlasti u državi. On prepoznaje tri osnovne funkcije suverene države: zakonodavstvo, izvršenje i sudstvo. Ove tri funkcije po Montesquieu-u, moraju biti težište interesovanja/interesiranja i rada posebnih organa, ako se želi osigurati sloboda građana. Nasljednici Montesquieu-a dogmatizirali su njegovo učenje. Oni su striktno dijelili egzekutivu pripisujući je vladi i upravi od legislative i jurisdiktive. Ova trojna podjela i danas je osnova političkog razmišljanja zapadnjačkih demokratija (...). 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Odstupanja od tradicionalnog učenja o raspodjeli vlasti 

Posebnost ove trojne podjele nalazi svoje mjesto u osnovnom zakonu kao i u mnogim drugim Ustavima demokratičnih/demokratskih uređenja i to je u najmanju ruku tamo regulirana podjela između legislative i egzekutive. Zahtjev za striktnom podjelom vlasti je osnovna značajka svakog demokratičnog/demokratskog parlamentarnog sistema u kojem vladu bira parlament i u kojem taj parlament može raspustiti vladu. Jer svugdje gdje parlament bira vladu, biraju se uglavnom muškarci i žene od povjerenja i iako ovo nije regulirano ustavom ipak je tačno da parlament osigurava svoj uticaj/utjecaj na vladu najbolje tako ako je bira iz sopstvenog članstva. Tako da većina ministara ima po dva mjesta, odnosno dvije funkcije, jednu na klupama vlade, a drugu u frakcijama parlamentarnih partija među svojim kolegama.  

Tako da po tome ne može biti riječi o personalnoj podjeli između egzekutive i legislative. Ali, ni na polju kompetencije ne drži se čvrsto do pravila podjele. Jer, parlament se ni u kom slučaju ne ograničava samo na zakonodavstvo, nego pokušava da ima uticaja/utjecaja i na važne odluke egzekutivne vlasti, tako što preispituje te odluke, te daje preporuke da se u određenom pitanju treba ponašati tako ili ovako (...). 

Sa druge strane ni vlada se baš ne ograničava na puku provedbu zaključaka parlamenta. Ponekad se ona sama uključuje na razradu zakona. Velika većina zakonskih nacrta danas ne potiče iz ureda zastupnika, nego upravo iz ministarskih kabineta. Zbog kompliciranosti državnih pitanja i zadataka zastupnici često nisu u stanju da podnesu stručan nacrt zakona, pošto u pravilu eksperti birokracije raspolažu potrebnim podacima i statističkim informacijama.  

Ovdje se mora još pomenuti da parlament sve češće donosi samo okvirne zakone, a onda ovlašćuje egzekutivu da donese ostale zakone i pojedinačne pravne odredbe. Time i egzekutiva postaje aktivna u zakonodavstvu. 

Moderna upravna država mora imati ovakve radne olakšice za parlament, ako se ne želi postići da se parlament jednostavno guši u bezbrojnim materijalima zakonodavstva. Ali sveukupno na taj način se politička vlast koncentrira na egzekutivnu vlast. Njen vrh određuje "pravac politike" te ga bazira u provođenju zakona , koje onda parlament sa većinom koja podržava vladu samo prihvata. Pri tom vlada vrši izuzetan pritisak na zastupnike koji pripadaju njenoj partiji, da bi ih pridobila u smislu ispunjavanja sopstvenih želja. Istina, i većina u parlamentu može uticati/utjecati na ministarstva i njihove odluke putem davanja savjeta i podsticaja ili putem pritiska da se pripreme određeni zakoni ili da se provedu određeni zaključci (...).  

[Početak stranice]         [Natrag na pregled]

U šemu klasičnog učenja o raspodjeli vlasti ovakvi postupci se ne mogu jednostrano svrstati. Očigledno je još jurisdiktivna vlast odvojena od ostale dvije iako historijski/povijesno gladano ona često preuzima upravne zadatke. Dovoljno je da pomislimo samo na sudove za registraciju, neke oblasti slobodnog sudstva i na maloljetničko kaznano pravo. Ovdje se moraju navesti još neki slučajevi provođenja sudske ustavnosti, kao što je gašenje jedne partije, koje po klasičnoj podjeli vlasti, čak iako do njega dođe na osnovu sudskog postupka kao mjera pripada egzekutivnoj vlasti. Uprkos preklapanjima kompetencija koje se ne mogu ni nabrojati usljed njihovog velikog broja jurisdiktivna vlast je ipak odvojena od egzekutive i legislative, iako su članovi najvišeg suda imenovani od vlade i parlamenta. Kategorije učenja o raspodjeli vasti nisu više upotrebljive za oznaku legislative i egzekutive.  

Ovakvo stanje dovelo je do toga da je Montesquieu-ovo učenje o raspodjeli vlasti na tri dijela nazvano "prevaziđenim i dalekim od stvarnosti", pa čak i "zahrđalom mislilačkom šemom" (Karl Loewenstein). Ovakva promjena čini se neizbježnom jer u modernoj demokratičnoj/demokratskoj državi jednostavno se ne može provesti striktna podjela između egzekutive i legislative, čak ni onda kada je ona kao u Ustavu Sjedinjenih Američkih Država konstituirana potpuno odvojena jedna od druge. U SAD-u je jaz između šefa vlade i parlamenta veći nego u europskim/evropskim parlamentarnim sistemima i tamo je parlament održao mnogo više svog prvobitnog značenja. Ipak, ni američkom sistemu ne nedostaje tendencija razvoja kakve su opisane u nekoliko gornjih redaka, a sve u smislu općeg razvoja.

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Nova određenja učenja o raspodjeli vlasti

Zahtjev za novim određenjima učenja o raspodjeli vlasti proizilazi iz činjenice da zakonodavna, izvršna i sudska vlast ne pokrivaju sva područja djelovanja jedne države. Parlamenti ni u kom slučaju nisu zaposleni samo zakonodavstvom, a zadaci države daleko prekoračuju samo izvršne funkcije. Danas se funkcija pojedinih državnih organa mnogo bolje da opisati kroz podjelu na oblasti: 1.  osnovnog političkog odlučivanja, 2. izvršenja ovih političkih odluka, 3. kontrole tih odluka i izvršenja u smislu ustavnih principa. .

To nas opet vodi do već poznate šeme podjele ove tri osnovne funkcije na različite organe. Sudačka vlast, ali ni u kom slučaju samo ona, spada u oblast kontrole. Izvršenje političkih odluka, bilo da se radi o provedbi zakona ili o provedbi vanjsko-političkih ciljeva, je u prvom redu zadatak javne službe uprave. Vlada je također dio uprave, ali kao najviša instanca u ovoj oblasti ona sama nije izvršni organ. Njena primarna funkcija mnogo više leži u formuliranju osnovnih političkih odluka (...). Parlament je u ispunjavanju ovog zadatka usko povezan sa vladom. On ima pravo i obvezu/obavezu da uzima uticaj/utjecaj u postavljanju cilja unutarnje i vanjske politike, te da sudjeluje/učestvuje pri njenom formuliranju. Ovakva djelatnost je sigurno više nego što pojam zakonodavstvo nosi u sebi. Vlada i parlament su organi koji moraju donijeti osnovne političke odluke u okviru jedne zajedice.   

Pošto vlada i parlament moraju zajednički djelovati u obavljanju ove funkcije samo je po sebi  konsekventno da se između te dvije institucije naprave veze. Parlamentarni sistem u sebi nosi zajednički zadatak za vladu i parlament, a to je donošenje osnovnih političkih odluka u okviru jedne zajednice. Istina  trebalo bi povući striktnu crtu između pojmova formuliranja jedne odluke i njenog praktičnog provođenja. Ovdje zakonski propisi uvode pojam tzv. inkompaktibiliteta, nepomirljivog odnosa između pripadnosti javnim službama i zastupničke djelatnosti. Iz tih razloga samo u posebnim i izuzetnim slučajevima službenici postaju ministri. Da tu još jedanput naglasimo da ministarska služba jednako kao i zastupnička služba ima zadateke donošenja osnovnih političkih odluka. 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Checks and Balances

Ako su po tome parlament i vlada u istoj funkciji, oni se onda mogu i kontrolirati. Podijeljena odgovornost je podijeljena moć. Akteri su jedni sa drugima povezani sistemom  "checks and balances", sistemom ravnoteže i balansiranja. Vlada i parlament su ovisni jedno od drugog i za formuliranje određenih zakona trebaju određeni koncenzus. Ovakav postupak ima u osnovi konsekvence Montesquieu-ovih razmišljanja u tadašnjim vremenskim kategorijama vezano za zakonodavstvo kao primarno područje osnovnih političkih odluka, koje je on onda vidio podijelljeno u domove - Dom plemića i Dom građana - da bi na taj način podijelio vlast. Ta dva državna organa i grupe koje stoje iza njih su na taj način prisiljeni da ponekad pri izvršavanju državnih zadataka rade zajedno. Prisila da se sarađuje/surađuje u sebi već ima elementre međusobne kontrole. 

Osim toga, u parlamentu postoji još i jedna autonomna kontrola u obličju parlamentarne opozicije. U tom prostoru koji je ostavljen za opoziciju i njene sopstvene pretpostavke još uvijek živi suprotnost parlamenta i vlade kakvu poznajemo iz vremena konstitutivnih monarhija. Čak i klasična šema raspodjele vlasti je samo fiksacija određene historijske/povijesne situacije u kojoj je kralj predstavljao egzekutivu, koja je stajala nasuprot parlamenta kao političke snage sa sopstvenim pravom i legitimacijom.   Montesquieu je svojom raspodjelom vlasti oduzeo krunu, raniju apsolutnu zakonodavnu vlast i dodijelio je izabranom parlamentu, pri čemu je zastupao građanstvo. Kralj i parlament trebali su onda zajedno da predstavljaju zemlju; a različitosti njihovih djelatnosti dozvoljavale su im striktnu podjelu.   

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Razvoj u znaku demokratiziranja/demokratizacije je tekao tako da se ustanovila misao o suverenitetu naroda, te kralju oduzela egzekutivnu vlast i legitimaciju. Kruna je u korist parlamenta izgubila na težini. Na ovaj način i podjela između egzekutive i legislative je bivala sve teža dok konačno parlament nije osvojio i egzekutivu, te je učinio ovisnom od ukazivanja svog povjerenja. Time je ukinut princip stare podjele. 

Ona se mogla održati samo tamo gdje su se ljudi kao u SAD-u odlučili za predsjednički sistem. Ovdje na mjesto monarha stupa predsjednik kojeg je izabrao narod i koji nije odgovoran kongresu. Direktnim izborom on dobija/dobiva jednaku legitimaciju kao i parlament. Time je najprije moguća personalna podjela. Članovi vlade SAD-a nisu članovi kongresa, nego ljudi koje je povjerenje predsjednika u njih dovelo u službu. U osnovnim pitanjima predsjednik je obavezan na saradnju/suradnju i dogovor sa kongresom. Tako da ni SAD ne čine izuzetak istovremenog bavljenja vlade i parlamenta osnovnim političkim odlukama.  

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Nove forme raspodjele vlasti u 20. stoljeću/vijeku  

Potpuno uspostavljanje demokratičnih/demokratskih misli 20. vijeka donijelo je kraj striktnoj podjeli između egzekutive i legislative. Ali, to nije promijenilo ništa na osnovnom principu po kojem se zahtjeva raspodjela vlasti u državi radi osiguranja slobodnog zajedništva. Samo su forme u kojima se izražava raspodjela vlasti postale drukčije/drugačije. Razvoj je okarakteriziran time da je posebno oblast sudstva prošla proces izuzetne razgradnje. U smislu ustavnosti ona kontrolira, kako vladu tako i parlament. Montesquieu tada još nije mislio na ovakvu kontrolu. Kao posebna kontrolna grana razvila se kontrola ustavnosti, jednako kao i upravna djelatnost koja je iz desetljeća u desetljeće sve više dobijala/dobivala na značaju. Očuvanje zakona koje je po Montesquieu-ovom mišljenju pripadalo legislativi danas sve više provode sudovi. A i zbog saradnje/suradnje sa vladom u pitanjima donošenja političkih osnovnih linija parlament sve manje provodi kontrolu vlade. 

Nove forme raspodjele vlasti nastale su i u drugim oblastima. Mnoge demokratične/demokratske zajednice današnjice su organizirane federalno. Relativna samostalnost pojedinih, uglavnom umjetno nastalih dijelova države dobija/dobiva opravdanje svog postojanja tek pod unutrašnjom/unutarnjom podjelom vlasti, prije svega kada ne postoje historijske/povijesne tradicije o državnoj samostalnosti. Čak i lokalno-samoupravna uređenja služe rasplinjavanju egzekutivne vlasti bar na lokalnom nivou u općinama i dodjeli većeg procenta učešća građanima u donošenju političkih odluka. Naravno da je ova višeslojnost opet jedan od elemenata kontrole i međusobnog očuvanja državne birokracije u savezu, pokrajinama i općinama. Osim toga na ovaj način je sasvim jasno kako neki elementi raspodjele vlast mogu služiti demokratizaciji i biti motivirani s njene strane. Ovakvom raspodjelom vlasti postiže se još veće učešće građana u političkom odlučivanju (...). 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Raspodjela vlasti kroz izbore  

Uz pojam raspodjela vlasti spada i periodični izbor predviđen u svakoj demokratičnoj/demokratskoj državi. Vlast se dijeli i vremenski. Činjenica da američki predsjednik mora sudjelovati/učestvovati na sljedećim izborima nakon isteka njegove prve legislaltivne periode i da nakon toga može biti samo još jedanput izabran u službu u velikoj mjeri ograničava njegove moći. Isto važi i za izborne periode parlamenata. Što su ti periodi kraći to je jača pozicija javnog mjenja i birača. I oni sami opet imaju svoj udio u velikom sistemu raspodjele vlasti i učešća u političkom životu. Međutim, s ovim u vezi odlučujuću ulogu mogu imati i posebni propisi o posebnim rokovima (...). Moć političkog gremija često je ovisna i o tome koliko često ili rijetko taj gremij zasjeda, odnosno smije da zasjeda. Gremij koji zasjeda svakog mjeseca je mnogo jači od onoga koji se saziva samo jednom godišnje. Suprotno ovom principu neovisnost pravde osigurava se između ostalog i time da se suci imenuju na doživotnu službu. 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Zaključak

Iz svega navedenog proizilazi da više ne postoji dogma striktne podjele između egzekutive, legislative i jurisdiktive. Istovremeno svaka demokratija i dalje pokušava da isključi bilo kakav monopol nad vlasti. Ona na pet nivoa organizira suradnju/saradnju i sukobljavanje političkih snaga: birači i javno mjenje, partije i savezi, parlament i njegova dva doma, egzekutiva kao vlada i uprava i sudska vlast sudjeluju/učestvuju - iako sa različitim udjelom - u formuliranju osnovnih političkih odluka, njihovom provođenju i kontroli. Svi učesnici ostaju vezani za osnovne ustavne principe i moraju se pridržavati pravila koja im i dozvoljavaju učešće u igri. Svi se moraju stalno stavljati pod kontrolu drugih organa, tako da je državna vlast u demokratičnoj/demokratskoj državi ograničena kompliciranim sistemom ograničenja, podjele, i protuteže. Čuvar svega ovoga, je po shvatanju moderne demokracije/demokratije, norma pravne države nad kojom mora da bdije posebno neovisna pravna instanca (...). 

[preuzeto iz: Waldemar Besson/Gotthard Jasper, Vodič kroz modernu demokraciju/demokratiju. Sastavni elementi slobodne demokratične/demokratske države, Bonn 1990.]

[Početak stranice]