Šest nivoa raspodjele vlasti - nova interpretacija tradicionalnog učenja 

Sljedeći tekst pokušava da da novu interpretaciju tradicionalnog Montesquieu-vog učenja i razlikuje šest nivoa raspodjele vlasti u modernoj državi. Podijeljen je u sljedeće odjeljke:  

[Početak stranice]

---

Parlamentarni vladajući sistem i raspodjela vlasti

Montesquieu — teoretičar kojeg su najčešće pogrešno razumijevali 

Diskusija o raspodjeli vlasti ne počinje sa Montesquieu-om. Ona svoje početke ima u Staroj Grčkoj i ne prekida se ni u Srednjem vijeku. I  Montesquieu je u John Locke-u (1632.-1704.) imao prethodnika, od kojeg je uzeo bitne djelove teorije. Ipak, Montesquieu (1689.-1755.) je probio ideju raspodjele vlasti i on je mislilac, na kojeg su se onda pozivali svi koji su u kasnijim godinama pokušali razjasniti probleme raspodjele vlasti. Montesquieu-ove predstave o raspodjeli vlasti u biti su opisane u  6. odjeljku njegove 11. knjige "O duhu zakona", koja se prvi put pojavila u Ženevi 1748. godine. Ovdje se nalazi i jezgro njegovog učenja, koje se uvijek citira: "Sve bi bilo izgubljeno kada bi samo jedan jedini čovjek ili jedno tijelo, bilo da ono pripada moćniku, plemiću ili narodu imalo sljedeće tri vlasti: vlast donošenja zakona, vlast javnih zaključaka i provođenja zakona, kao i vlast da sudi za prekršaje ili za lične svađe." 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Podjela vlasti koja nije striktna

Često zastupljeno mišljenje da je Montesquieu htio ostvariti totalnu podjelu i neovisnost tri vlasti legislative, egzekutive i jurisdiktivne vlasti nije tačno. Upravo suprotno u pomenutom 6. odjeljku svoje knjige on dopušta mnoga "presijecanja" i "miješanja" jedne vlasti u drugu.  Montesquieu npr. priznaje monarhu da kao nosioc egzekutivne vlasti ima apsolutno pravo veta na odluke legislative, da bi izbjegao opasnost da legislativa postane "despotska" vlast. Parlamentu je Montesquieu oduzeo pravo da pazi da li egzekutiva dobro provodi njegove donešene zakone. Parlament zato ima pravo da službenike i ministre kralja stavi pod sudski postupak, ako se oni ponašaju van okvira zakona. Da ovdje damo samo jedan primjer: Montesquieu Gornjem domu, pored njegove zakonodavne funkcije daje i sudačku funkciju. Plemići ne treba da budu osuđeni od normalnih sudova, nego od Prvog doma parlamenta, da o njima ne bi sudila niža, nego jednaka instanca. 

Ovi primjeri trebali bi da dovoljno pokazuju da Montesquieu nije insistirao na striktnoj raspodjeli vlasti i da se on ne oslanja samo na institucionalne mehanizme, nego da u svoja razmišljanja o balansiranju vlasti uključuje i društvene grupacije tadašnjeg vremena. Kako su nivoi raspodjele vlasti bitni za Montesquieu-a pokazuje u jednom "previdu"  (Martin Draht), koji se opet nalazi u 6. odjeljku 11. knjige: "Tako, dakle, izgleda Ustav o kojem smo govorili u svojim osnovnim elementima. Legislativa se sastoji iz dva dijela, koji međusobno drže na lancima promjenljivim pravom spriječavanja one druge . Obje su vezane egzekutivom, koja je sa svoje strane opet vezana legislativom. Ove tri vlasti ..." - iako  Montesquieu ovdje uopće ne pominje jurisdiktivnu vlast, ipak govori o tri vlasti, na čijem je čelu egzekutiva - monarh, na drugom mjestu je Prvi dom parlamenta - plemići i na trećem mjestu je Drugi dom parlamenta - zastupljeno građanstvo. Veliko značenje društvenih nivoa raspodjele vlasti jesnije se vidi i pri  Montesquieu-ovom pominjanju jurisdiktivne vlasti, odnosno već pomenutih napora da se plemići zaštite u sudskom procesu koliko je to god moguće.  

Montesquieu-u nije stalo do funkcionalne i personalne podjele tri državne vlasti, njemu je mnogo više stalo do osiguranja slobode i dostojanstva čovjeka. Tu slobodu i dostojanstvo  Montesquieu želi obraniti/odbraniti od anarhije i despotizma uz pomoć zakonskog uređenja, koje što je moguće više isključuje zlouporabu/zloupotrebu vlasti. Za sprečavanje zlouporabe/zloupotrebe vlasti bilo bi neophodno (citat iz 4. odjeljka 11. knjige) "da jedna vlast sprečava drugu", što je moguće samo onda kada vlasti nisu potpuno odvojene jedna od druge. Montesquieu je konačno — to bi se moglo reći za njega sa malo pretjerivanja — prije teoretičar skrupula i miješanja vlasti nego raspodjele vlasti. 

[Početak stranice]        [Natrag na pregld]

Od Montesquieu je učenje o podjeli vlasti stalna tema za diskusiju da bi se postigla što smislenija forma vladajućeg sistema. 

Ako se danas žele izdvojiti elementi raspodjele vlasti u jednom sistemu, onda se ni u kom slučaju ne smijemo ograničiti na institucionalno područje. Moraćemo se podsjetiti da je kod Montesquieu-a pored institucionalne postojala i društvena raspodjela vlasti. Ova činjenica uključuje jednostavno prenošenje njegove ideje na današnje sisteme. Klasno društvo koje je njegovano i u djelu  Montesquieu-a pripada prošlosti, danas su nastupili drugi elementi koji ograničavaju vlast. Ovdje treba podsjetiti na federalno državno uređenje pomenuto po prvi put u američkom Ustavu, na značenje osnovnih prava i na nešto što je Montesquieu-u sasvim nepoznato, na moderne partije i grupe interesenata. Faktori raspodjele, skrupula i miješanja vlasti od Montesquieu-ovog perioda mnogo su porasli. Ovo je bilo, između ostalog, i neophodno, s obzirom da je država, državni aparat i državna funkcija zabilježila brz rast o kojem misilac iz 18. vijeka nije mogao ni sanjati.  Winfried Steffani je formulirao katalog onih faktora koji su pri ostvarivanju Montesquieu-ove osnovne ideje - održanja slobode i dostojanstva čovjeka kao i sprečavanje zlouporabe/zloupotrebe državne vlasti igrali i igrati će važnu ulogu: On razlikuje sljedeće nivoe: 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

• državno-pravna, horizontalni nivo raspodjele vlasti: Ona počiva u biti na polaznoj razlici između zakonodavne, izvršne i pravne vlasti, ali je izuzetno modificirana uvođenjem partija i parlamentarnog vladajućeg sistema. 

• vremenski nivo raspodjele vlasti: U svakoj zapadnoj demokarciji/demokratiji ograničeno je trajanje parlamentarnih mandata i vladinih službi. Oni se završavaju izborima, odnosno obnavljaju. Dok partije u parlamentarnom sistemu djelimično doprinose miješanju vlasti na državno-pravnom nivou, na vremenskom nivou one predstavljaju najvažnijeg garanta sprečavanja zlouporabe/zloupotrebe vlasti, pošto one biračima nude alternativu i tako sprečavaju diktaturu jedne partije. 

• federativni nivo raspodjele vlasti: Federativni ustav ograničava moć političkih institucija centralne države. Sa druge strane članice saveza imaju  u različitim zamljama različite načine političkog uticaja/utjecaja na centralnu državu, kako pokazuju Savezno vijeće ili Senat u američkom slučaju. Moramo podsjetiti i na to da funkcioniranje federalne države koje je do prije nekoliko godina bilo samo po sebi razumljivo uvođenjem socijalne države ne protiče tako kako bi se olako moglo zaključiti. Pokušaji Ronald Reagan-a u SAD-u da na članice saveza vrati kompetencije, protekli su bez većih uspjeha, ali su jasno pokazali da prenošenje kompetencija sa država članica na centralnu državu nije automatski proces.   

• konstitucionalni nivo raspodjele vlasti: Ovdje se, prije svega, mora ukazati na Ustav. Ustav u većini zapadnjačkih demokratija ograničava kompetencije odlučivanja dotičnih parlamentarnih većina, jer promjena Ustava, na primjer zahtijeva kvalificiranu (=dvotrećinsku) većinu (...). 

• decisivni nivo (= odlučujući nivo) raspodjele vlasti: Proces poltičke izgradnje volje i proces političkog odlučivanja ne odigrava se danas samo na državnom nivou, te tako ne može biti ni opisan sa isključivo državnim kategorijama. Uvezivanje djelovanja partija koje prezimaju vlast kao i interesnih saveza ne može se danas ostaviti nezapaženo. 

• socijalni nivo raspodjele vlasti: Uprkos ukidanju klasne države današnje društvo se nije razvilo u "nivelirano srednjestaleško društvo" (Helmut Schelsky). Različiti interesi različitih slojeva društva zahtijevaju od političkih partija različite ponude i prijedloge rješenja za nastale probleme.  

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Lista uplitanja vlasti jedne u kompetencije druge [u liberalno-demokratskim sistemima] mogla bi se nastaviti bez poteškoća. Ono što se općenito može tvrditi je da u demokratičnim/demokratskim sistemima ne dolazi do uplitanja vlasti jedne u kompetencije druge, osim ako to uplitanje nije propisano Ustavom. Ovo važi i za američki Ustav koji u zapadnom svijetu važi kao primjer gdje je zahtijev za raspodjelom vlasti najviše ispoštovan. Amerikanci rijetko govore o raspodjeli vlasti ("separation of powers"), oni često naglašavaju princip "checks and balances" i na taj način stavljaju elemente raspodjele vlasti i elemente pomiješane vlasti jedne do drugih. 

Može se reći da samo konstatacija da sve zapadnjačke demokracije/demokratije pokazuju miješane elemente i nije neki argument pred stalnom borbom za oštrijom raspodijleom vlasti. Stoga je potrebno uvijek iznova upozoravati na to, ako se ne izdvoji neovisnost jurisdiktivne vlasti koja se nikad ne dovodi u pitanje.  .

Mora se reći da se zahtjev za pojačanom podjelom vlasti nerijetko provodi samo u korist jedne određene institucije (...). 

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Predominacija vladine moći

[Ovdje] se mora pomisliti, da su današnje zapadnjačke demokracije/demokratije i tako više ili manje okarakterizirane predominacijom vladine moći nasuprot parlamenta. Prelazak liberalne "države noćnog čuvara" iz 19. vijeka u modernu državu koja ima šta da doprinese vodio je ogromnom povećanju državnih zadataka koje je onda u velikoj većini morala preuzeti vlada. 

"Internacionaliziranje državne politike" (Wilhelm Hennis), stalno rastuća težina internacionalnih i supranacionalnih organizacija, dovodi u parlamente bitne probleme, koji se na području internacionalnih odnosa teško mogu riješiti bez pomoći vlade. I političko planiranje je jedan od elementa koji jača vlade i birokratije.

Očigledan dokaz za ovu predominaciju vlade su ogromni činovnički aparati, koji su ispomoć parlamentima, što je slučaj i u SAD-u gdje kongres raspolaže sa najboljom mogućom personalnom ispomoći u odnosu na sve parlamente u zapadnoj Europi/Evropi. Zahtjev za oštrijom raspodijelom vlasti postavljen je, prije svega, zato da bi vlada kao najmoćnija institucija vladajućeg sistema mogla još više biti zaštićena od uplitanja parlamenta.  

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Parlament, kojem se ne dozvoljava učešće u vanjskoj politici i političkom planiranju, parlament kojeg se ograniči samo na ratificiranje vladinih odluka, u parlamentarnom sistemu nema više mogućnosti da odbije neku odluku, jer bi dotična većina koja nosi i vladu odmah ovakvom glasovanju/glasanju iskazala indirektno nepovjerenje. Dakle, nemoguće je da se radi samo o tome da se vladine odluke u vanjskoj politici, političkom planiranju ili u ostalim oblastima kompetencija koje potpadaju pod raspodjelu vlasti štite od mogućeg "upada" parlamenta. Prije bi se reklo da se radi o tome da se vladi obezbijedi djelotvoran balans. Ovo je moguće samo ako se osnovne odluke donose zajedno, dakle, i od vlade i od parlamenta. 

Odlučujući argument protiv takvog poteza jeste da bi na taj način bila izbrisana odgovornost za političke odluke. Ako bi različiti državni organi bili zaduženi za iste stvari, na kraju bi bilo nejasno ko/tko je donio koju odluku i ko/tko za nju nosi odgovornost. Ma kako tačna bila ova teza i za nju postoji protuargument. 

Jasna podjela državne vlasti i odgovornosti u modernoj industrijskoj državi dovela bi do takve predominacije vlade, da bi  Montesquieu-ov osnovni princip o međusobnim skrupulama vlasti bio uzdrman. Osim toga birač, kojemu je potrebno da zna ko/tko nosi odgovornosti za donesene odluke, i ne razlikuje između vlade i parlamenta, nego pravi razliku između vlade i vladajuće većine s jedne strane, i opozicije s druge. Biraču se kod svih velikih odluka nude alternative. Recimo da vlada i vladajuća većina u parlamentu žele provesti poresku reformu, a opozicija to odbija. Birač sasvim jasno može svrstati odgovornost u ovom slučaju, a osim toga on može, ukoliko držanje one partije koju je do tada podržavao ne osvjedoči, izvući konsekvence iz svega i na sljedećem izboru reagirati u skladu sa njima.  

Pripisivanje odgovornosti je što je vrlo intresantno u predsjedničkom sistemu SAD-a gdje su elementi raspodjele vlasti nešto više izražni nego u Europi/Evropi jako teško. Sam predsjednički vladajući sistem je jedan od uzroka te težine, tj. činjenica da zastupnici u kongresu glasuju/glasaju uglavnom suprotno od frakcija iz kojih dolaze. Odlučujuće političke odluke donose se različito kvalificiranim većinama. U partijskom sistemu SAD-a birač ne može pripisati odgovornost ni demokratama ni republikancima za neke od donesenih odluka. On se (birač) pri ponovnom izboru može voditi samo time kako se dotični zastupnik njegovog izbornog kruga ponašao pri donošenju neke važne odluke. Zbog toga nije ni čudo što diskusija o reformama pri kojoj je moguće jasno određenje političke odgovornosti od 50-tih godina više nije započinjana.  

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

Vlada plus parlamentarna većina nasuprot opozicije 

Parlamentarni vladajući sistem ne tiče se - doduše samo formalno - samostalnosti parlamenta. Osnovna pretpostavka raspodjele vlasti po kojoj samostalan parlamant kao cjelina treba da stoji nasuprot vlade poput balansa pripada fikciji. Politička linija razdvajanja više ne razdvaja parlament i vladu nego povlači granicu između vlade i parlamentarne većine na jednoj, a opozicije na drugoj strani. Vladajuća većina u parlamnetu koja danas bira predsjednika vlade ne može se sutra odjednom pretvarati kao da je sa tom osobom i vladom ništa ne povezuje. Ukoliko bi vladajuća većina u parlamenntu odlučila da ne sarađuje/surađuje sa šefom vlade kojeg je sama izabrala i sa njegovom vladom, onda bi ona sama sebi stavila loš imidž na vrat, naime (...) izabrala je lošeg čovjeka sa kojim ne želi da radi. Mostove između parlamentarne većine i vlade koje su u današnjem vladajućem sistemu povezane, te mostove grade partije. Ipak, ovo ne smije da znači da vlada i parlamentarna većina predstavljaju jedno jedinstvo. Različit intenzitet odnosa između ovih organa ovisi prije svega o broju partija koje su potrebne za izgradnju vlade.

[Početak stranice]        [Natrag na pregled]

• Često se jedinstvo između vlade i većine u parlamentu ostvaruje najbrže onda kada vladu gradi samo jedna partija. To je po definiciji slučaj u dvopartijskim sistemima, ali kao izuzetak može se pojaviti i u višepartijskim sisemima (...). Čak iako samo jedna partija gradi valdu biće različitih tumačenja između vladajuće partije i vlade ili između dijelova vladajuće partije i vlade. Oni će u svakom slučaju pokušati da pred javnost ne iznesu razloge svojih neslaganja, ali svađa neće izostati. Vlada može polaziti od toga da u parlamenetu ima vjernu vladajuću većinu, ali ovu većinu ne treba previše maltretirati jer bi se mogla odlučiti da ne bude više vjerna većina, nego samo većina. 

• Nije za očekivati potpuno jedinstvo između vlade i parlamentarne većine kada je za gradnju vlade doista potrebno više partija, ali se između ova dva organa može očekivati dobra suradnja/saradnja. Još prije izbora je jasno koje partije su u slučaju pobjede spremne da zajedno grade vladu. Ovakvim utvrđivanjem partije se obavezuju pred svojim biračima. Za njih se velike opasnosti kriju iza mogućnosti da za vrijeme trajanja legislativnog perioda odstupe od ovih obećanja(...).  

• Višepartijski sistem u kojem prije izbora nije jasno ko/tko bi s kim u slučaju pobjede gradio vladu može vjerovatno prvi dovesti do klasičnih uloga vlade i parlamenata jedne prema drugom. U logici situacije je da ukoliko su za gradnju vlade poterbne tri partije, da se partije prije izbora malo posavjetuju i razmisle ko/tko bi mogao biti s kom, da ne bi od samog početka gradnju vlade napravili nemogućom. U ovakvim sistemima - IV: Francuska republika ili Italija nakon Drugog svjetskog rata - pad vlade je normalna stvar. Što prije parlamentarni vladajući sistem dozvoli da parlament bude balans vladi, to je ovaj politički sistem nestabilniji. 

[Emil Hübner; preuzeto iz: Savezna centrala za političko obrazovanje: Parlamentarna demokratija 1, Informacije o političkom obrazovanju Br. 227, 1993.]

[Početak stranice]